產(chǎn)業(yè)融合下村莊規(guī)劃原則

一、發(fā)展特色原則

發(fā)展村莊特色產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)振興的重點(diǎn)，是打造具有區(qū)域影響力特色名片，是促進(jìn)村莊產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的有效舉措。村莊產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需立足自然生態(tài)優(yōu)勢和特色資源稟賦，以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為本，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民增收，激活傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和可延伸產(chǎn)業(yè)。充分挖掘和利用本地自然資源、歷史古跡、民風(fēng)民俗人文等現(xiàn)狀優(yōu)勢，積極推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合，將特色資源發(fā)展轉(zhuǎn)化為特色產(chǎn)業(yè)，將地方資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品優(yōu)勢。發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的龍頭帶動(dòng)作用，以特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)村莊產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，村莊產(chǎn)業(yè)“圈”狀發(fā)展格局，構(gòu)建具有本地特色的產(chǎn)業(yè)融合體系。

二、政策引領(lǐng)原則

在鄉(xiāng)村振興背景下和國土空間規(guī)劃體系內(nèi)，明確村莊規(guī)劃的總體發(fā)展方向和編制內(nèi)容，依據(jù)具體政策意見控制村莊規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)。政策是推動(dòng)規(guī)劃編制工作的前提和基礎(chǔ)，更是本文研究產(chǎn)業(yè)融合下的村莊規(guī)劃策略的先決條件。 。例如產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)及供應(yīng)方式按照政策規(guī)定指標(biāo)嚴(yán)格管控；產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)模及分布嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線保護(hù)政策等。在產(chǎn)業(yè)融合下的村莊規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)和供給方式在政策里都給出了明確的數(shù)據(jù)和要求。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等方面也指出了具體方向。

（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《國家鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020-2025 年）》制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)及重點(diǎn)任務(wù)。提升農(nóng)產(chǎn)品加工，支持農(nóng)產(chǎn)品加工向產(chǎn)地下沉；拓展二、三產(chǎn)業(yè)為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈，建成“一村一品”示范村鎮(zhèn)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園；優(yōu)化休閑旅游業(yè)，突出特色化、差異化和多樣化發(fā)展；發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)，培育農(nóng)村電子商務(wù)等創(chuàng)新服務(wù)方式。

（2）建設(shè)用地方面

首先政策提出保障用地需求，在 2019 年，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中提出允許各地在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過 5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，支持零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地。同年印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃村莊各類用地，優(yōu)化村莊布局，盤活土地存量。2020 年中央一號(hào)文件提出，新編縣鄉(xiāng)級(jí)國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于 10%的建設(shè)用地指標(biāo)，并要求省級(jí)制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少 5%新增建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。優(yōu)先保障納入國家規(guī)劃和建設(shè)計(jì)劃的重點(diǎn)旅游項(xiàng)目用地和旅游扶貧用地。對于利用存量建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合的市縣，可給予新增建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃獎(jiǎng)勵(lì)?？傮w來說規(guī)劃編制工作需統(tǒng)籌土地規(guī)劃，保障用地需求；優(yōu)化村莊規(guī)劃，落實(shí)用地指標(biāo)；加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保障重點(diǎn)用地。

其次政策提出創(chuàng)新供地方式，多元化供應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。2019 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指導(dǎo)意見》提出，優(yōu)先支持盤活土地存量，鼓勵(lì)有序開展縣域鄉(xiāng)村限制集體建設(shè)用地等土地綜合整治，結(jié)余農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托原有閑置房屋發(fā)展農(nóng)家樂等旅游產(chǎn)業(yè)模式。鼓勵(lì)各地探索針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動(dòng)“點(diǎn)供”用地，支持鄉(xiāng)村休閑旅游和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（3）生態(tài)宜居方面

《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)踐行綠水青山就是金山銀山理念，嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線，污染性產(chǎn)業(yè)不得落地于村莊。生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部和國家鄉(xiāng)村振興局等聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案（2021-2025 年）》明確指出開展農(nóng)村黑臭水體整治，優(yōu)先治理面積大，群眾反映強(qiáng)的水體；加強(qiáng)生活生產(chǎn)污水防治理，淘汰高毒農(nóng)藥，升級(jí)畜牧業(yè)養(yǎng)殖糞污設(shè)施裝備升級(jí)，分區(qū)分類治理生產(chǎn)生活污水，健全農(nóng)村生活垃圾運(yùn)送處置體系。

三、尊重民意原則

尊重農(nóng)民意愿，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。任何規(guī)劃都是以人為本，村民是村莊的主導(dǎo)者，更是產(chǎn)業(yè)融合下的村莊規(guī)劃建設(shè)的直接受益者和參與者。但大部分情況下，在村莊規(guī)劃前期資料收集時(shí)，村民對于村莊發(fā)展建設(shè)上的意見常常被輕視或忽略，村民沒有參與到整個(gè)規(guī)劃工作的討論和實(shí)施中來，他們的意見沒有得到充分的重視，村莊建設(shè)未給予直接受益者以權(quán)益，這樣的規(guī)劃明顯是不合理的。不同地域和文化底蘊(yùn)的村莊，都具有獨(dú)特的區(qū)位環(huán)境和生活習(xí)慣，保留村民特色的生活方式，更是保護(hù)村莊特色文化，例如對于村民生活的區(qū)域被籠統(tǒng)的成為居住區(qū)，不僅為村民休憩生活的區(qū)域，更是村莊文化交流碰撞的區(qū)域，是體現(xiàn)村莊風(fēng)土人情的綜合性場所，所以在村莊規(guī)劃的過程中不能僅以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)角度進(jìn)行考慮，要尊重農(nóng)村本色，在原有的特色空間中進(jìn)行合理的利用改造，增加文化交流和活動(dòng)的場所。任何規(guī)劃不基于規(guī)劃區(qū)域內(nèi)人的意向而編制的規(guī)劃內(nèi)容都會(huì)脫離實(shí)際。

產(chǎn)業(yè)融合下的村莊規(guī)劃目標(biāo)

實(shí)地調(diào)研不同產(chǎn)業(yè)融合模式典型村莊，收集村莊的區(qū)位交通、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)、土地利用、特色資源等相關(guān)資料后通過分析發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)融合下的村莊規(guī)劃存在村莊產(chǎn)業(yè)單一、可利用土地少、配套設(shè)施基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)資源破壞、文化流失嚴(yán)重等方面的問題，根據(jù)前文提出的規(guī)劃原則針對現(xiàn)狀問題提出以下四點(diǎn)規(guī)劃目標(biāo)。

一、產(chǎn)業(yè)融合程度“高”

在現(xiàn)狀調(diào)研中發(fā)現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展都普遍存在“各自為營”或產(chǎn)業(yè)單一的現(xiàn)象。農(nóng)根據(jù)發(fā)展特色原則，依托現(xiàn)狀生態(tài)、歷史、文化等資源，發(fā)展村莊特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)融合體系，提高產(chǎn)業(yè)融合程度。依據(jù)政策引領(lǐng)原則，為村莊產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)多樣性發(fā)展提供延伸方向，例如農(nóng)業(yè)加工、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、特色休閑旅游、電子商務(wù)等二、三產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，豐富產(chǎn)業(yè)融合體系內(nèi)容。

二、產(chǎn)業(yè)用地保障“足”

隨著產(chǎn)業(yè)振興工作意見的全面推進(jìn)，迎來了村莊產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新階段，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)振興最有效的途徑，同時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地問題逐漸顯現(xiàn)。國家也越來越重視產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模、指標(biāo)、布局等有關(guān)問題。遵循政策引領(lǐng)原則，依據(jù)國家政策保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地指標(biāo)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地供給方式。土地利用規(guī)劃有效實(shí)施土地整治，盤活存量土地，達(dá)成土地復(fù)合性利用。鼓勵(lì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員利用閑置宅基地建設(shè)民宿、農(nóng)家樂等促進(jìn)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保障產(chǎn)業(yè)用地是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展能否落地建設(shè)的至關(guān)重要的一步，若產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法保障，所有產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展內(nèi)容、模式都是紙上談兵。保障產(chǎn)業(yè)用地充足是產(chǎn)業(yè)融合下村莊規(guī)劃發(fā)展的根本條件。

三、配套設(shè)施建設(shè)“全”

通過對不同產(chǎn)業(yè)融合模式村莊的實(shí)地調(diào)研，隨機(jī)對村民走訪調(diào)查，攀談中了解到大部分村民對改善生活配套服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境的需求是比較大的。完善配套設(shè)施最直接的受益者就是村域內(nèi)的居民，配套設(shè)施建設(shè)遵循尊重民意原則，結(jié)合公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)配套設(shè)施規(guī)劃規(guī)范，合理增加相應(yīng)的建設(shè)。對于產(chǎn)業(yè)融合下的村莊規(guī)劃不僅要考慮村民生活配套設(shè)施建設(shè)，還需根據(jù)產(chǎn)業(yè)融合模式、規(guī)模等建設(shè)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的配套設(shè)施。完善配套設(shè)施建設(shè)是提高生活質(zhì)量，提升生產(chǎn)收益的必要一步。

四、生態(tài)文化保護(hù)“優(yōu)”

生態(tài)資源和特色文化資源是產(chǎn)業(yè)融合可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)融合體系構(gòu)建的兩個(gè)重要因素。通過實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合建設(shè)和開發(fā)時(shí)，對生態(tài)保護(hù)的意識(shí)有待加強(qiáng)，生態(tài)資源的保護(hù)及修復(fù)的工作未有效落實(shí)。受快速城鎮(zhèn)化的影響，已存在部分“空心村”，村莊老齡化嚴(yán)重，許多特色文化、民生民俗等得不到傳承，流失嚴(yán)重，歷史古建古樹等得不到修繕，歷史文化保護(hù)及修復(fù)工作不及時(shí)。嚴(yán)格遵循政策引領(lǐng)原則和發(fā)展特色原則，保護(hù)生態(tài)紅線，根據(jù)用地指標(biāo)合理開發(fā)，避免生活生產(chǎn)污水污物對生態(tài)環(huán)境造成破壞；重視村莊歷史文化和特色文化傳承和保護(hù)，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供特色產(chǎn)業(yè)，豐富產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。（作者：熊羽綸）