提出“開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)”這一概念來對自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)等進(jìn)行統(tǒng)籌概括, 并歸納總結(jié)其各階段在數(shù)量、空間分布上的特點(diǎn)以及發(fā)展趨勢, 從而為我國自由貿(mào)易區(qū)的未來發(fā)展思考打下基礎(chǔ)。
 

 

1 概述

我國1978年實(shí)行改革開放政策以來, 先后以經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)等形式開展了經(jīng)濟(jì)開放的探索, 實(shí)現(xiàn)了深化改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展, 為適應(yīng)貿(mào)易國際化的影響, 我國設(shè)立了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū), 從而以優(yōu)惠的政策和先進(jìn)的管理手段吸引外資與技術(shù), 進(jìn)一步提高我國的國際貿(mào)易地位。這也是繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開放區(qū)后我國建立的第四種開放先導(dǎo)區(qū)。
 

2001年我國加入世界貿(mào)易組織以來不斷加強(qiáng)國際貿(mào)易, 直至2012年取代美國成為全世界最大的貿(mào)易國。這也使美歐日三大經(jīng)濟(jì)體感到威脅, 從而建立了新的區(qū)域性貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則來取代世界貿(mào)易組織, 也就是將中國排除在外的“ABC世貿(mào)”, 我國由此面臨著新的貿(mào)易挑戰(zhàn)。在此背景下, 我國建立了中國 (上海) 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū), 并取得較大成功。后又相繼成立了廣東、天津、福建等共計(jì)11個(gè)自貿(mào)區(qū)。
 

2018年美國總統(tǒng)特朗普在白宮正式簽署對華貿(mào)易備忘錄, 中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)。加收關(guān)稅、限制收并購等舉措對我國對外貿(mào)易產(chǎn)生了很大的影響。新環(huán)境下自由貿(mào)易區(qū)該何去何從, “一帶一路”的契機(jī)又如何帶動(dòng)對外貿(mào)易增長, 都需要我們進(jìn)一步對自貿(mào)區(qū)、綜合保稅區(qū)等開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行進(jìn)一步分析。
 

目前學(xué)術(shù)界對于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及自貿(mào)區(qū)等開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的研究主要集中于行政管理模式、經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展戰(zhàn)略等理論研究方向, 而對于其具體數(shù)量、分布規(guī)律以及規(guī)劃相關(guān)少有提及。本文對此進(jìn)行探討, 一定程度上豐富了相關(guān)研究, 彌補(bǔ)了相關(guān)空缺。

2 概念界定

由于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的定義中并未包含自由貿(mào)易區(qū), 而經(jīng)濟(jì)特區(qū), 經(jīng)濟(jì)開放區(qū)又具有特定的含義, 于是筆者提出“開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)”這一新概念來進(jìn)行統(tǒng)籌, 同時(shí)梳理相關(guān)概念, 為后續(xù)理解分析作出鋪墊。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域:是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn), 設(shè)立在中華人民共和國關(guān)境內(nèi), 賦予承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國內(nèi)國際兩個(gè)市場的特殊功能和政策, 由海關(guān)為主實(shí)施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)有六種模式:保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。
 

自由貿(mào)易區(qū):有兩種概念, 英文縮寫分別為FTA和FTZ。FTA是廣義的自由貿(mào)易區(qū), 指兩個(gè)或兩個(gè)以上國家 (地區(qū)) 簽訂自由貿(mào)易協(xié)定, 締約國之間同意消除貿(mào)易障礙 (包括關(guān)稅及非關(guān)稅障礙) , 屬于跨國界雙邊或多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域。如東盟、中韓、中澳自貿(mào)區(qū)等。FTZ則是國際海關(guān)組織定義的自由貿(mào)易園區(qū), 指一國或地區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的單獨(dú)隔離區(qū)域, 區(qū)內(nèi)可進(jìn)行倉儲(chǔ)、貿(mào)易、加工等業(yè)務(wù), 在關(guān)稅和配額等方面有優(yōu)惠規(guī)定, 貨物儲(chǔ)存期限一般不受限制。僅限于貿(mào)易、加工等商業(yè)生產(chǎn)性活動(dòng), 不存在居民居住, 不允許零售及消費(fèi)服務(wù)活動(dòng)[2]。自由貿(mào)易園區(qū)的設(shè)區(qū)目的是希望通過提供更便利的條件從而最大限度獲取全球自由貿(mào)易利益。
 

經(jīng)上述對比分析, 對我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的概念進(jìn)行定義:經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn), 設(shè)立在中華人民共和國境內(nèi), 對接海外市場, 由海關(guān)實(shí)施封閉式管理, 最終目標(biāo)達(dá)到“境內(nèi)關(guān)外”效果的開放型生產(chǎn)性活動(dòng)園區(qū)。
 

3 我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)發(fā)展歷程

3.1 數(shù)量變化

我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)從1990年開始設(shè)立, 類型以保稅區(qū)為主。1999年—2000年數(shù)量激增, 直至2001年我國加入世界貿(mào)易組織, 依舊以較快的速度增加, 同時(shí)種類開始逐步豐富, 保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)共同發(fā)展。改善了我國的投資環(huán)境, 大規(guī)模引進(jìn)外資及先進(jìn)的技術(shù), 為經(jīng)濟(jì)增長提供了雄厚動(dòng)力。2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā), 我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到波及, 需要進(jìn)一步提高對外發(fā)展程度拉動(dòng)內(nèi)外需求。2013年習(xí)近平總書記提出“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)思, 從經(jīng)濟(jì)、政治、文化多方面對我國發(fā)展提出指導(dǎo)。而自貿(mào)區(qū)等我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)則是“一帶一路”國家戰(zhàn)略的對外依托平臺(tái)和內(nèi)在落實(shí)基點(diǎn)[3]。2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā), 致使外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷惡化, 也對我國開放型經(jīng)濟(jì)園的發(fā)展提出了進(jìn)一步的要求 (見圖1) 。

 

美國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)相對我國發(fā)展較早, 始于1936年, 后鑒于美國對外貿(mào)易形勢出現(xiàn)下滑并形成貿(mào)易逆差的不利局面, 為了促進(jìn)對外貿(mào)易發(fā)展和增加就業(yè)機(jī)會(huì), 美國聯(lián)邦政府和各州政府開始爭相建立各類自由貿(mào)易區(qū), 并實(shí)現(xiàn)每個(gè)州均有分布。截至2015年6月, 美國對外貿(mào)易區(qū)的總數(shù)高達(dá)854個(gè)。相比美國, 我國至2017年142個(gè)的開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足, 但縱觀全局, 我國現(xiàn)有的開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了管理混亂以及同一地區(qū)不同形式開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)相互惡性競爭的現(xiàn)象。德國漢堡港被取消的事件也在向我們昭示一個(gè)問題“開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)是否越多越好”。

從建立開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的初衷以及我國的國情考慮, 我國都與美國有較大差別。應(yīng)梳理當(dāng)下發(fā)展條件, 精準(zhǔn)掌握我國發(fā)展需求, 從宏觀整體把控, 嚴(yán)格控制開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)數(shù)量與質(zhì)量以求高效發(fā)展, 避免不必要的浪費(fèi)?，F(xiàn)階段我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)仍處于疏于管理、自我發(fā)展的非成熟階段。有機(jī)會(huì)分析發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn), 走最經(jīng)濟(jì)最高效, 符合我國需求的發(fā)展道路。

3.2 空間分布

通過搜集整理資料, 我們能發(fā)現(xiàn)我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)整體分布極度不均, 仍處于自由發(fā)展階段。整體來看, 我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)總體呈現(xiàn)“東高西低”的發(fā)展態(tài)勢, 東部沿海, 這類擁有良好對外港口條件的地區(qū)發(fā)展明顯高于西部內(nèi)陸城市。從這點(diǎn)也能看出我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)主要以臨港發(fā)展類型為主, 而臨空型以及臨陸樞紐型則在提出“一帶一路”指導(dǎo)方針后, 有了一定發(fā)展, 但仍無法與臨港型的發(fā)展規(guī)模相提并論。

縱觀全國, 除西藏、青海兩省外, 均設(shè)有開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū) (臺(tái)灣省發(fā)展較為特殊, 未在分析范圍內(nèi)) 。其他省份差距較大, 其中最多的為江蘇省, 設(shè)置了26個(gè)開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū), 其中包含15個(gè)出口加工區(qū), 10個(gè)綜合保稅區(qū)以及1個(gè)保稅港區(qū)。最少的為黑龍江省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)以及云南省, 均設(shè)置1個(gè)開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)。其他省份數(shù)量則分布在2個(gè)~10個(gè)之間, 相對較為均衡。
 

4 現(xiàn)階段存在的問題

通過分析我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的數(shù)量發(fā)展及空間分布特征, 我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段存在的一些問題, 主要包括以下幾點(diǎn)。

4.1 分類繁雜, 難以統(tǒng)一管理方式

全國范圍內(nèi)能算作開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的園區(qū)種類繁雜, 從最初的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等, 至近年的自貿(mào)園區(qū), 已有7種類型。他們在功能以及管理等方面都較為相似, 但細(xì)節(jié)上有所不同, 可謂大同小異, 但這些不同給海關(guān)等部門的管理增添了很大難度。這無論是對現(xiàn)有園區(qū)的高效管理, 還是進(jìn)一步發(fā)展我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)都造成了較大影響。

4.2 數(shù)量過多, 設(shè)立部門功能相似, 同質(zhì)化競爭激烈

從我國整體來看, 140多個(gè)開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的數(shù)量并不至于過多, 但具體分析時(shí)我們發(fā)現(xiàn), 江蘇省境內(nèi)設(shè)立了26個(gè)開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū), 包括出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)以及保稅港區(qū)三類, 其中出口加工區(qū)就多達(dá)15個(gè)。南京、蘇州、常州、無錫、常熟、泰州、南通、鎮(zhèn)江等地均設(shè)有功能類似的部門, 甚至蘇州一城便設(shè)有7個(gè)之多。地理位置相近, 發(fā)展資源條件類似, 部門功能雷同, 這些同時(shí)出現(xiàn)的時(shí)候也意味著同質(zhì)化競爭的激烈程度。這也造成了投入資本巨大, 而真實(shí)達(dá)到預(yù)期效果的卻只有為數(shù)不多的幾個(gè), 更多的則是處于“雞肋”的尷尬境地。

相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格控制申請條件, 全國整體研究, 優(yōu)勢地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展, 發(fā)掘地區(qū)優(yōu)勢, 差異化錯(cuò)位發(fā)展。
 

5 結(jié)論

上文闡述了我國開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的基本發(fā)展歷程及數(shù)量和空間分布特征, 也對此分析出了我國現(xiàn)階段存在的問題。對此筆者認(rèn)為現(xiàn)階段有以下兩點(diǎn)建議:

1) 數(shù)量精減:對于現(xiàn)階段存在的數(shù)量過多問題, 應(yīng)宏觀分析開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)定位, 整合分析, 將一些“尸位素餐”的園區(qū)取消, 同時(shí)進(jìn)一步控制開放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的劃定, 提高發(fā)展質(zhì)量。

2) 轉(zhuǎn)型發(fā)展:隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展, 很多園區(qū)的規(guī)模和功能已經(jīng)無法滿足。多位知名學(xué)者認(rèn)為我國保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型, 是克服自身發(fā)展的問題和適應(yīng)外在發(fā)展環(huán)境變化的必然要求。明確轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式, 在遵循規(guī)范化原則、與國際接軌相結(jié)合原則、前瞻性原則和國情原則的前提下, 合理定位中國保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式, 改革政府管理體制, 以充分挖掘自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展?jié)摿瓦\(yùn)行效率, 保障自由貿(mào)易區(qū)的健康、持續(xù)發(fā)展。孟廣文、劉銘學(xué)者便提出天津?yàn)I海新區(qū)要分別建立天津港保稅區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)和東疆港保稅區(qū)3個(gè)獨(dú)立自由貿(mào)易區(qū)和統(tǒng)一的綜合型自由貿(mào)易區(qū)的方案設(shè)想。（作者：楊昕婧 李磊）