產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，無論是其自身發(fā)展還是與周圍城市(城區(qū))的互動發(fā)展，都受到來自都市圈中心城市、新城所在的縣域、其他產(chǎn)業(yè)新城等方面的影響，也面臨新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)、新老城區(qū)共建、體制機制供給等方面的制約。

　　(一)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的協(xié)同水平不高

　　產(chǎn)業(yè)新城的核心要義是“產(chǎn)城融合”，只有產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)新城才不會陷入傳統(tǒng)“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”或“地產(chǎn)項目”發(fā)展的怪圈。然而，一些產(chǎn)業(yè)新城運營商對委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢判斷不夠準確，引進的產(chǎn)業(yè)項目契合區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈不夠緊密，在當前內(nèi)外部環(huán)境深刻變化的疊加影響下，導致產(chǎn)業(yè)支撐新城發(fā)展的能力偏弱，有些新城面臨持續(xù)性招商困難的窘境。為了縮短投資回收周期，產(chǎn)業(yè)新城運營商一般會在建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的同時配套建設(shè)住宅項目，有些甚至以“產(chǎn)業(yè)新城”概念開展地產(chǎn)營銷，在其發(fā)展初期住宅開發(fā)銷售業(yè)務(wù)在營業(yè)收入中所占的比重較高，這一定程度上使產(chǎn)業(yè)新城項目變成了工業(yè)園區(qū)與地產(chǎn)項目的拼合體，而且這種模式對中心城市的房地產(chǎn)政策以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平具有較明顯的依賴性。一旦委托區(qū)域內(nèi)既定土地開發(fā)完成或是中心城市的房地產(chǎn)政策發(fā)生明顯變化，抑或新城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等城市配套功能設(shè)施建設(shè)滯后于入駐企業(yè)和就業(yè)人口的擴張，新建區(qū)對新城內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人口吸引力不足，那么住宅銷售收入就會下滑，導致運營商無法及時回收投資成本或形成足夠的收益投入下一階段的運營，進而影響新城的可持續(xù)發(fā)展。

　　(二)新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)替代不暢

　　產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要加強承接產(chǎn)業(yè)、已有產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)三個層面的耦合協(xié)同，推動實現(xiàn)新城與都市圈中心城市之間、與所在縣域之間以及都市圈內(nèi)其他新城之間的協(xié)同互補。這就要求產(chǎn)業(yè)新城在選擇產(chǎn)業(yè)時，既要能把握現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)演變規(guī)律和發(fā)展趨勢，借助都市圈中心城市成熟的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈的深度對接，但又不能脫離其所在母城發(fā)展實際，盡可能帶動原有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過新舊產(chǎn)業(yè)的有序銜接來實現(xiàn)整個縣域產(chǎn)業(yè)升級，否則就容易導致縣域產(chǎn)業(yè)支撐出現(xiàn)斷層或鴻溝。在現(xiàn)實中，產(chǎn)業(yè)新城承接中心城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)多為同樣面臨轉(zhuǎn)型壓力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進和培育的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)多聚焦于高端裝備、生物醫(yī)藥、電子信息等領(lǐng)域。無論是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是引進戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，都還沒有較好地建立起與所在縣域內(nèi)原有產(chǎn)業(yè)的互動協(xié)作機制，缺乏帶動已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動力，這在一定時期內(nèi)使產(chǎn)業(yè)新城陷入新主導產(chǎn)業(yè)無法有力支撐區(qū)域發(fā)展，而已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難的僵局。新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)斷檔、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難以及要素資源配置的低效率，容易導致委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位產(chǎn)生模糊，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足而影響新城健康發(fā)展。

　　(三)產(chǎn)業(yè)新城反磁力機能的形成較為緩慢

　　都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城都圍繞中心城市或大城市中心城區(qū)進行布局建設(shè)，新城發(fā)展對中心城市或中心城區(qū)的依賴性較為明顯，但如果不能形成自身反磁力機能，那么中心城市疏解城市發(fā)展壓力、新城實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都難以奏效。成熟都市圈內(nèi)的中心城市，如北京、上海、廣州，其輻射帶動周邊發(fā)展產(chǎn)生的擴散效應(yīng)明顯強于吸引集聚要素資源產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城能較好地接收來自這些城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢進而實現(xiàn)快速發(fā)展。尚處于擴張或培育階段的都市圈內(nèi)的中心城市，如鄭州、西安、成都、沈陽，其自身發(fā)展不夠充分，在發(fā)展過程中產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)遠大于擴散效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城要接受來自中心城市的輻射帶動還存在一定困難。另外，中心城市的周邊大多同時布局建設(shè)多個產(chǎn)業(yè)新城，但在規(guī)劃建設(shè)時存在一定趨同現(xiàn)象。如果不能構(gòu)建錯位發(fā)展機制，就容易造成這些新城之間陷入同質(zhì)化競爭的困境，進而使新城更加難以形成抵抗中心城市虹吸的綜合能力。

　　(四)新城開發(fā)與舊城提質(zhì)的統(tǒng)籌存在困難

　　產(chǎn)業(yè)新城與其所在縣域的其他城區(qū)之間應(yīng)該是協(xié)同互補的發(fā)展關(guān)系。長期以來，我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略傾向于集中力量加快推動大城市發(fā)展。相比之下，中小城市、小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)較為薄弱，加之地方政府能力有限，對人、財、物等要素資源吸納能力不強，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的歷史欠賬較多，發(fā)展相對滯后。產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式大多傾向獨立于所在縣域主城區(qū)，在區(qū)位較好的發(fā)展洼地建立反磁力增長區(qū)，而非對所在縣域老城區(qū)進行改造。這種模式對新城具有較強發(fā)展動力，但新城與縣城其他區(qū)域特別是老城區(qū)的內(nèi)在聯(lián)系不太緊密，要素資源特別是優(yōu)勢資源共享程度相對較低?，F(xiàn)階段，無論是產(chǎn)業(yè)新城還是老城區(qū)都受到都市圈中心城市虹吸的影響，要素資源整合尤其是高端要素資源的集聚能力相對有限，同時老城區(qū)還要面臨來自產(chǎn)業(yè)新城在產(chǎn)業(yè)、人口、城市承載能力等方面的競爭，這無疑給主城區(qū)尤其是老城區(qū)的提質(zhì)升級“雪上加霜”，甚至可能加速老縣城的“凋敝”。

　　(五)政策機制供給匹配發(fā)展需求相對滯后

　　從投融資機制方面看，引入社會資本參與城市開發(fā)建設(shè)能夠降低政府投入成本和政府債務(wù)風險，但同時會對參與產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)的社會資本方造成較大的資金壓力。在項目推行初期，社會資本會努力落實投資額以換取政府投資回報，但在項目推行后的 1—3年內(nèi)，由于運營商需要進行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很少有項目收益回報和現(xiàn)金回流。

　　在此壓力下，產(chǎn)業(yè)新城運營商傾向于資本層面的操作并通過諸如發(fā)展地產(chǎn)業(yè)務(wù)的方式來加速資金回籠，但這種高杠桿和高負債的方式存在較大不確定性，甚至會引發(fā)嚴重的債務(wù)危機。2020—2021年華夏幸福的財務(wù)危機就是明顯的例子。從土地制度方面看，產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)必然涉及農(nóng)村土地的開發(fā)利用問題。由于當前土地制度改革力度不夠，土地流轉(zhuǎn)市場化機制不完善，農(nóng)民土地權(quán)益保障不到位，在牽涉到新城開發(fā)建設(shè)用地時，無論從政策層面還是農(nóng)民意愿層面都存在重重阻力。從合作機制方面看，地級市、都市圈層面或是更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制存在缺位，縣級層面的產(chǎn)業(yè)新城管委會職能存在虛化，委托區(qū)域所在基層政府仍未完全擺脫屬地經(jīng)濟的局限和“高投入、快產(chǎn)出”的顯性政績誘惑。同時，運營商的市場化取向與本地政府的行政化需求存在一定錯位甚至矛盾，由社會資本完成一攬子城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目的協(xié)調(diào)成本高、難度大、周期長，超長的合作期限也容易出現(xiàn)因地方官員職務(wù)變動導致的“新官不理舊賬”的風險。（作者：易雪琴）