文章針對目前村莊規(guī)劃布局存在的問題，圍繞實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標，重點分析通過規(guī)劃引領(lǐng)，理清發(fā)展思路，進一步確定村莊布局和實現(xiàn)資源共享，對城郊融合型、積聚提升型、特色保護型和搬遷撤并型等不同規(guī)劃類型提出規(guī)劃策略。

　　1 鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的問題

　　1.1 規(guī)劃編制的標準不同

　　原有村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃是按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2019年第二次修訂)、《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188-93)、《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法(試行)》(建村[2000]36號)、《村莊及集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等法律法規(guī)，在建制鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制并實施，規(guī)劃編制重點注重建設(shè)用地內(nèi)的居住、工業(yè)等用地的使用。土地利用規(guī)劃是按照《中華人民共和國土地管理法》(2019年第三次修訂)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(2021年7月2日中華人民共和國國務(wù)院令第743號第三次修訂)、《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》(2017年5月2日國土資源部第1次部務(wù)會議審議通過)、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》(部令第43號)等法律法規(guī)，按照建制鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃組織編制并實施。規(guī)劃編制是按照土地利用總體規(guī)劃劃定的“三界四區(qū)”(即城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴展邊界、禁止建設(shè)用地邊界和允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)，禁止建設(shè)區(qū))，重點側(cè)重土地性質(zhì)分類和耕地保有量、項目區(qū)建設(shè)和建設(shè)用地的復(fù)墾 。兩種規(guī)劃的規(guī)劃標準不同，導(dǎo)致規(guī)劃范圍不同、思路不同、工作路線不同、規(guī)劃期限不同、管理部門不同。存在著在規(guī)劃建設(shè)管理和土地開發(fā)利用上多頭管理，村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃建設(shè)控制指標、用地面積、用地位置不一致等問題，嚴重影響村莊規(guī)劃的具體實施。

　　國務(wù)院機構(gòu)改革后，按照中央提出的建設(shè)國家空間規(guī)劃體系以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》、自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》自然資發(fā)〔2019〕87號、自然資源部辦公廳《關(guān)于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》自然資辦發(fā)〔2020〕27 號，以及2019年《山東省市縣國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則(試行)》《山東省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則(試行)》和《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則(試行)》等法律法規(guī)，村莊國土空間規(guī)劃編制編制真正實現(xiàn)了“多規(guī)合一”，一個部門管理，屢順了管理體制。

　　1.2 規(guī)劃所遵循的原則不同，類別不同

　　上位村莊規(guī)劃所遵循的原則是按照國建建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體部署，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為中心，以增加村民收入和改善村民生產(chǎn)生活條件為重點。按照國家標準，建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃結(jié)合《山東省農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2013-2030)》一般將鎮(zhèn)域居民點空間體系確定為“鎮(zhèn)區(qū)-農(nóng)村社區(qū)”兩個層次，除建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃內(nèi)的村莊外，其他村莊按照村莊人口規(guī)模，分成中心村和一般村，以起到輻射帶動作用的中心村為中心，參照現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的管區(qū)管理范圍，將周邊幾個村莊編為集聚性農(nóng)村社區(qū)。從已實施多年的村莊規(guī)劃看，原有村莊規(guī)劃基本上是居民點規(guī)劃，規(guī)劃用地性質(zhì)單一，根本沒有考慮“產(chǎn)業(yè)興旺”留好產(chǎn)業(yè)用地等。

　　新的村莊國土空間規(guī)劃是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立新發(fā)展理念，按照鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅钊胴瀼貒摇多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》和《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》， 按照編制村莊國土空間規(guī)劃政策要求，縣域村莊規(guī)劃通過研究村莊人口變化、區(qū)位條件和發(fā)展趨勢，明確縣域村莊分類，將村莊劃分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊和搬遷撤并類村莊等。

　　2 鄉(xiāng)村建設(shè)實施情況及存在的問題

　　2.1 鄉(xiāng)村建設(shè)的實施情況

　　隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入，鄉(xiāng)村經(jīng)濟有了較快發(fā)展。一是國家實施農(nóng)村公路村村通、“四好公路建設(shè)”工程以來，交通更加便利，區(qū)位優(yōu)勢明顯增強;二是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，實施鄉(xiāng)村振興的步伐加快;三是通過實施“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，農(nóng)村環(huán)境更加優(yōu)美，造就了良好的旅游資源;四是基礎(chǔ)設(shè)施配套具備了一定基礎(chǔ)，為全面振興創(chuàng)造了條件。

　　2.2 存在的問題

　　一是村莊空間分布不均，規(guī)模偏小，既不利于基礎(chǔ)設(shè)施的配套，也不利于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。二是城鄉(xiāng)融合發(fā)展不足，基礎(chǔ)設(shè)施無法有效共享。大部分建制鎮(zhèn)均建有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，如供水廠、污水處理廠、天然氣和供熱設(shè)施 ，但是由于村莊布局不合理，建設(shè)分散，影響了基礎(chǔ)設(shè)施的共享。三是鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟發(fā)展模式尚屬粗放。鎮(zhèn)駐地村和鎮(zhèn)區(qū)較近的村莊，享受到鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)帶來的紅利，經(jīng)濟條件、生活配套較好，而其他村落經(jīng)濟發(fā)展不平衡。有些村莊資源優(yōu)勢明顯、發(fā)展特色養(yǎng)殖、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟條件較好、走在了鄉(xiāng)村振興的前列，涌現(xiàn)出了很多全國“文明村” 、地方“文明村”，但尚有部分偏遠村莊雖然村民靠大棚蔬菜、林果種植、家庭作坊和外出打工等方式經(jīng)濟收入較高，但集體經(jīng)濟薄弱，還沒有有效地支撐鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)。四是在鄉(xiāng)村振興的整體投入上還存在多頭投入，不能有效形成整體合力。

　　3 編制村莊空間規(guī)劃的幾點思考

　　在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，應(yīng)按照國土空間規(guī)劃技術(shù)體系，根據(jù)村莊特點，理清村莊發(fā)展思路，明確村莊定位、發(fā)展目標、重點任務(wù);科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)生活和生態(tài)空間，研究編制可行的“多規(guī)合一”的村莊國土空間規(guī)劃。

　　3.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)融合大格局

　　3.1.1 大力推動城郊融合，為鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)振興”留足空間

　　城鎮(zhèn)周邊工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，為周邊村莊提供了得天獨厚的發(fā)展空間，一是項目建設(shè)土地征用和拆遷給被占地村和村民增加了經(jīng)濟收入，經(jīng)濟條件較好，有發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的基礎(chǔ)。二是這些村民大部分在企業(yè)上班，有的農(nóng)戶為園區(qū)企業(yè)加工配套產(chǎn)品，有發(fā)展集體經(jīng)濟的技術(shù)和信息優(yōu)勢。三是村莊土地大部分在建制鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)，規(guī)劃編制為建設(shè)用地，有自己使用自身土地發(fā)展經(jīng)濟的條件，四是在新發(fā)展理念下，按照國家的環(huán)保、節(jié)能等政策，大部分工業(yè)項目必須入園經(jīng)營，鎮(zhèn)區(qū)完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套為就近村提供了得天獨厚的發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。五是國家政策推行集體土地入市入股為周邊村發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟提供了經(jīng)濟支撐。同時按照現(xiàn)行土地政策，采取有條件的項目投資村與被占地村土地置換等形式，探索在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)為邊遠村莊預(yù)留項目發(fā)展用地，解決項目占地問題，為鄉(xiāng)村振興的“產(chǎn)業(yè)振興”創(chuàng)造條件。

　　3.1.2 積極推動資源共享，為社會融合提供支撐

　　鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展，醫(yī)療、教育、商業(yè)、文化等設(shè)施配套齊全，可直接輻射周邊村莊，通過幾年的創(chuàng)建全國文明城市和全國衛(wèi)生城市，周邊村民的城市意識強，完全具備村改居的條件，便于舊村改造提升。因此在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時綜合人考慮資源共享，將周邊村莊一并研究并入城鎮(zhèn)發(fā)展。

　　3.2 實施全域規(guī)劃新模式

　　從村莊布局看，除處于山區(qū)村莊外，平原和半丘陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政中心一般位于鎮(zhèn)域的中心位置，村莊距離鎮(zhèn)建成區(qū)較近，通暢的交通便利和交通工具帶來的革命，拉近了村莊與鎮(zhèn)區(qū)的“距離”，半小時經(jīng)濟圈逐漸擴大，在現(xiàn)有路網(wǎng)主框架已基本形成情況下，充分利用鎮(zhèn)區(qū)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施綜合配套，采取近期建設(shè)和遠期配套相結(jié)合，逐步完善各種配套，進一步減少使用成本，將當前的農(nóng)戶改水改廁和遠期集中配套相結(jié)合;村村通、戶戶通工程和長期規(guī)劃路網(wǎng)建設(shè)相結(jié)合;著重解決道路通而不暢和斷頭路問題，以便于公用市政設(shè)施配套建設(shè)，即減少道路占地又便于大塊農(nóng)田設(shè)施建設(shè)。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)等新興服務(wù)業(yè)的普及，農(nóng)村電商、物流業(yè)發(fā)展迅速，為教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化等方面服務(wù)提供了新模式，以服務(wù)半徑、服務(wù)人口為核心，采取合理規(guī)劃三級服務(wù)圈(即生活地(步行)15分鐘生活圈(住宅區(qū))、30分鐘(步行)服務(wù)圈(聚集區(qū))、30分鐘(車型)共享圈(鎮(zhèn)駐地))的方式，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)實施和公共服務(wù)全域規(guī)劃、全域共享。

　　3.2.1 探索村莊體系規(guī)劃新路徑

　　要做好村莊空間規(guī)劃，必須因地制宜、分類實測，按照村莊人口規(guī)模、環(huán)境資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展狀況、一產(chǎn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、配套能力等合理劃分村莊規(guī)劃類型。將鎮(zhèn)駐地及周邊村確定為城鄉(xiāng)融合性;將產(chǎn)業(yè)特色鮮明、環(huán)境資源優(yōu)越、鄉(xiāng)村振興先行村確定為特色保護村;將村莊人口多、占地規(guī)模大、有一定的設(shè)施配套、已初步形成地方商貿(mào)中心確定為保護提高村，按照群眾自愿、逐漸靠近、方便生活的原則將規(guī)模小的村莊向特色保護村和積聚提升村聚集;將環(huán)境條件較差、受地質(zhì)災(zāi)害侵害或環(huán)境、安全距離不足、生產(chǎn)生活受到制約的村莊實施搬遷、并點。

　　3.2.2 創(chuàng)新工作方法順應(yīng)時代新要求

　　一是村莊規(guī)劃必須堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。習(xí)近平總書記高度重視鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護，多次強調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)要遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農(nóng)村特點，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁[]。要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護的重要指示批示，強化鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌保護。

　　二是堅持實事求是、因地制宜、依規(guī)有序開展，不違背農(nóng)民意愿、強迫農(nóng)民搬遷、上樓，把握好工作時度。要強化農(nóng)民的主體地位，強化公眾參與，按照中辦、國辦《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》，做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。

　　三是強化底線約束，要依據(jù)“雙評價”[3]系統(tǒng)，科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、歷史文化保護線、村莊建設(shè)邊界等各類空間管控邊界。

　　四是創(chuàng)新工作方式方法，廣泛收集資料，實行部門聯(lián)動，運用GIS等技術(shù)建立模型分析，合理確定村莊空間布局和各生產(chǎn)要素和生活要素的配置;各級政府要成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，國土規(guī)劃牽頭，住建、環(huán)保、交通、林業(yè)等部門參與，立足部門職能對村莊國土空間規(guī)劃涉及的基本農(nóng)田保護、村莊建設(shè)開發(fā)邊界、供水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施配套、道路交通、林草整治等提出規(guī)劃建議，同時，相關(guān)村委也要成立由群眾代表參加的議事小組，通過“上下聯(lián)動”，合理確定村莊空間規(guī)劃的路徑。

　　3.3 建立部門聯(lián)動新機制

　　鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)工程，在加快推進新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，應(yīng)進一步增強各級各類規(guī)劃的協(xié)同性，堅持一張藍圖繪到底。為促進鄉(xiāng)村振興，國家相關(guān)部門相繼推出了扶持鄉(xiāng)村振興的政策和幫扶資金，有力地促進了鄉(xiāng)村振興進程。但在實施過程中，各部門行業(yè)分頭管理和投入，有些項目雖然重合，但不能集中力量辦大事。因此，在鄉(xiāng)村振興投入上應(yīng)以縣域為基本單元，整合財政、農(nóng)業(yè)、民政、國土規(guī)劃、水利、住建、公路交通、環(huán)保、電力等諸多部門單位的相關(guān)資金、政策，在涉及農(nóng)村脫貧攻堅、農(nóng)田整治、飲水安全、道路建設(shè)、電網(wǎng)改造、環(huán)境生態(tài)、安全環(huán)保等配套政策上，整合各部門力量，嚴格執(zhí)行村莊空間規(guī)劃，確保規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，循序漸進，補齊短板，有序推進鄉(xiāng)村振興。

　　4 結(jié)語

　　實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須規(guī)劃先行，縣域村莊國土空間規(guī)劃是國家實施國土空間規(guī)劃以來編制的第一部規(guī)劃，既不同于過去的城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，也不是兩個規(guī)劃的疊加，本文基于對編制村莊國土空間規(guī)劃的探討，旨在鄉(xiāng)村振興背景下科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，以期在新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對編制村莊國土空間規(guī)劃提供一點思考和建議。(作者：葛興民)