按照官方定義，EOD應是一種項目組織實施方式，說明的是項目如何組織實施的，如DB、EPC等。投融資模式說明的是在項目組織實施基礎(chǔ)上，投融資單元的工作如何開展，如全額使用自有資金；利用社會資本（PPP、特許經(jīng)營等）；利用金融機構(gòu)貸款等。

一、EOD的主流投融資模式

《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知（環(huán)辦科財函[2020]489號》提出了EOD模式的六種投融資模式：政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司（ABO+）、開發(fā)性金融、環(huán)保貸。其中政府債券、政府投資基金、開發(fā)性金融、環(huán)保貸四項更偏重于指向資金來源，PPP和ABO則是更完整意義上的投融資模式。

1. PPP模式

PPP模式實施EOD項目的政策推出比較早，當時情況相反，是想引入EOD去改造PPP，EOD作為一項提升和優(yōu)化PPP模式的新思路被積極鼓勵。2021年財政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“PPP+EOD”模式推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展》，提出將EOD（以生態(tài)環(huán)境為導向的城市發(fā)展模式）理念應用到PPP模式之中， 即“PPP+EOD”模式。文章指出：一方面PPP模式是綠色項目實施的重要載體，綠色金融與PPP模式的很多基本理念是相通的，對于具體項目，雙方都以公益性項目為主，項目領(lǐng)域高度交集，且呈現(xiàn)出長期合作、回報率低的特征，成本補償機制和資產(chǎn)交易平臺機制都是雙方的基本訴求等。PPP模式必須遵循EOD理念，只有這樣PPP才能融合新時代的要求，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才有生命力；另一方面，EOD理念可以支持PPP模式可持續(xù)發(fā)展，采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進PPP項目實施。

中機院對EOD理念支持PPP模式項目的實際操作建議，要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項下相關(guān)產(chǎn)出的權(quán)益歸屬。適宜以市場化運作的自然資源，在合理開發(fā)的前提下，應當允許由社會資本方通過合法途徑取得相關(guān)權(quán)益并進行專業(yè)化的經(jīng)營。同時，為促進生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化，政府方應當在保障PPP公益性基礎(chǔ)上允許項目產(chǎn)出的相關(guān)權(quán)益通過轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等方式進行流通和接入市場交易平臺，最大限度盤活及利用既有生態(tài)資產(chǎn)的價值。在其文章《存量PPP項目以EOD模式實施的注意要點》中提出，目前PPP項目庫中大量生態(tài)環(huán)保類政府付費和可行性缺口補助PPP存量項目可以考慮以EOD模式進行改造升級，實現(xiàn)項目自身造血能力，從而盤活這些項目。

PPP模式早期是EOD項目最主要的實施模式，后來實踐中才又出現(xiàn)ABO模式，EOD試點文489號文將PPP模式和ABO模式并列在六大投融資模式中，但試點的申報結(jié)果卻是三分之二的項目選擇了政府/管委會與地方環(huán)保企業(yè)/地方平臺企業(yè)聯(lián)合申報的方式，這意味著有三分之二的項目采取了ABO模式，這與PPP模式特質(zhì)中存在與EOD項目不契合的方面有關(guān)。

PPP模式要求項目具備公益性且邊界清晰、收益性較強，主要是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務類的項目，而EOD的核心在于產(chǎn)業(yè)項目與公益類生態(tài)治理項目一體化實施，在片區(qū)綜合開發(fā)EOD項目中產(chǎn)業(yè)項目占據(jù)非常重要的地位，這就與PPP模式很難匹配。而且EOD項目的自平衡關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)治理項目，要求一二三級聯(lián)動，這也是PPP模式無法操作的。因此PPP+EOD模式雖然最初受到政策的大力推動，但最終卻是最適合的ABO模式逐漸成為EOD項目的主流模式。

2. ABO模式及其演進

ABO模式是在實踐摸索中逐漸完善起來，并發(fā)揮越來越大的作用。這一改進過程是從“投資人+EPC模式”到“特許經(jīng)營+投資人+EPC模式”再到“ABO模式”：

（1）投資人+EPC模式

首個EOD試點項目“中交天津薊運河EOD項目”并沒有采用ABO模式，而是采用的投資人+EPC模式，是由政府部門“薊州區(qū)水務局”作為項目主體，由政府招標選擇社會投資人“中交聯(lián)合體”，然后由政府指定的出資代表、薊州區(qū)國資委控股公司“天津薊州新城建設(shè)投資有限公司”與中交聯(lián)合體合資組建項目公司“中交疏浚(天津)投資有限公司”具體負責EOD項目的一體化實施。

項目的回款來源包括：土地出讓+政府補貼+增值收益+股權(quán)回購，以“專項資金”的形式進行回款。在產(chǎn)業(yè)尚處于培育階段，大部分依靠“土地出讓+政府財政補貼”返還投資成本及收益，政府方將土地出讓金按照約定的比例和金額，通過“政府性基金預算”，撥付到“水系綜合治理專項資金”，用于支付“中交天津公司”投資成本及收益，可能會形成政府的隱性債務。而股權(quán)回購作為回款來源，社會投資人若以“股權(quán)回購”協(xié)議方式退出，又有被認定為“名股實債”的可能。

（2）特許經(jīng)營+投資人+EPC模式

鑒于投資人+EPC模式合規(guī)性上的瑕疵，后面的項目改進了實施模式，開始采用“特許經(jīng)營+投資人+EPC”模式，例如第一批試點項目之一的“馬鞍山向山EOD項目”。項目由政府“雨山區(qū)人民政府”通過競爭性程序選擇特許經(jīng)營者“中化學建設(shè)投資集團聯(lián)合體”，再由中化學建設(shè)投資集團聯(lián)合體作為招標人以EPC+產(chǎn)業(yè)導入方式確定項目的總承包單位。公益及準公益類項目運營模式為“聯(lián)合開發(fā)”。社會資本方負責運維管理工作，政府負責制定運維標準，并進行監(jiān)督管理和績效考核。根據(jù)既定績效考核指標和核定成本納入“運維補貼”范圍；經(jīng)營及準經(jīng)營類項目采用“特許經(jīng)營”。

項目的回款來源包括：碳匯交易+固廢填埋收入+種植經(jīng)濟林+停車場運營+文旅項目開發(fā)與運營等，以“產(chǎn)業(yè)服務費”形式回款。社會資本方通過特許經(jīng)營協(xié)議收取服務費，以項目經(jīng)營性收入方式獲得投資回報。政府作為實施機構(gòu)，負責牽頭對特許經(jīng)營者進行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經(jīng)營者將本項目設(shè)施及其權(quán)益無償移交給市政府指定機構(gòu)。

“特許經(jīng)營+投資人+EPC”模式相較“投資人+EPC”模式，在回款合規(guī)性上有了更好的保障，但特許經(jīng)營模式也有缺點：一是項目性質(zhì)仍然是政府投資項目而不是企業(yè)投資項目，不能實現(xiàn)完全的市場化運營，而且受到政府債務監(jiān)管等相關(guān)政策法規(guī)的限制，操作靈活性差，違規(guī)風險大；二是根據(jù)規(guī)定特許經(jīng)營模式中特許經(jīng)營者必須同時承擔建設(shè)和運營職責，而實踐中很多央企作為社會投資人并不愿意承擔運營責任；三是《特許經(jīng)營管理辦法》嚴格限制了特許經(jīng)營的適用范圍，僅限于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，EOD的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有可能并不在適用范圍之內(nèi)。

（3）ABO模式

經(jīng)過不斷的實踐完善，ABO模式逐漸成為主流模式，而且進一步改進為片區(qū)綜合開發(fā)ABO模式，采取“大片區(qū)開發(fā)，小EOD項目”的策略。ABO模式的架構(gòu)是：政府授權(quán)本級公益類國企+公益類國企招標社會資本投資合作+EPC。政府授權(quán)屬地公益類國有企業(yè)綜合開發(fā)權(quán)，屬地公益類國有企業(yè)公開招采選擇社會資本方，社會資本方招標和工程、服務招標兩標合一標，屬地公益類國有企業(yè)與社會資本方合資成立項目公司，項目公司負責片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、投資、建設(shè)、運營及招商等工作。

項目的回款來源為：多種關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)運營收益+多種專項資金+多項資源開發(fā)收益。其中政府補貼類資金是在片區(qū)增量財政實現(xiàn)后，政府通過成本補貼、招商引資獎勵等形式對屬地公益類國有企業(yè)進行補貼，屬地公益類國有企業(yè)按照“成本+回報”模式，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、項目運營維護費用支付給項目公司。該模式采取工程采購和服務購買的方式，結(jié)算支付環(huán)節(jié)可在完成績效考核且財政實現(xiàn)收入后進行支付，可以有效規(guī)避隱性債務問題。

上述模式的關(guān)鍵在于公益類國企作為紐帶和平臺，可以一方面承接政府建設(shè)和運營公益性生態(tài)治理項目的職責，另一方面銜接社會資本方建設(shè)和運營的專業(yè)能力并撬動社會資本投資，可以統(tǒng)籌整合各方面的資源。而且以公益類國企作為項目主體，不會受到政府財承等制約，不被政府隱性債務相關(guān)規(guī)定所約束，便于市場化運作，減少違規(guī)風險。

ABO模式的優(yōu)勢在于，公益類國企不以盈利為主要目標，可以保證EOD項目公益性部分被很好的實施，而鑒于項目公益性的存在，政府又會提供充足的資源配置和財政支持，社會資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經(jīng)營性部分獲得良好的收益，最終達到項目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營性平衡。

ABO模式目前最大的問題是缺乏明確的法律依據(jù)，并且2021年財政部公布的《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復（財金函〔2021〕40號）》表達了監(jiān)管部門對ABO模式的疑慮，財政部認為ABO模式“尚無制度規(guī)范，存在一定地方政府隱性債務風險隱患”。使得市場對于該模式一直存在質(zhì)疑。但隨著實踐中越來越多的項目選擇采用ABO模式，對其進行政策和法律規(guī)范也不會太久，通過規(guī)范化，消除ABO模式實施中的合規(guī)風險，可以進一步發(fā)揮其優(yōu)勢，更好的支持EOD項目的推廣和落實。

二、EOD項目融資落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

關(guān)于EOD項目入庫申報流程的分解，在6號文中有詳細的規(guī)定，該文重點提出自第二批EOD試點項目公布以后，不再每年發(fā)文通知推薦一次試點項目，改為常態(tài)化的申報入庫，即按照“成熟一個，申報一個”原則，由縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門通過該系統(tǒng)線上申報，省級生態(tài)環(huán)境部門論證評估同意后線上提交生態(tài)環(huán)境部。本次，結(jié)合金融機構(gòu)要求，對EOD項目落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提示：

1. 重視EOD項目投資決策評估程序

EOD項目從設(shè)計、招標到具體實施是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此，要注重投資決策評估工作，這項工作中又包含了從勘察設(shè)計、產(chǎn)業(yè)導入到投融資咨詢、方案上會等多個環(huán)節(jié)。為此，應聘請專業(yè)第三方機構(gòu)牽頭負責，整合各方提供的有效信息，通過前期項目策劃與整體財務匡算結(jié)合，評估該項目是否具備財務可行性；同時結(jié)合相關(guān)政策文件及金融機構(gòu)投貸領(lǐng)域優(yōu)化項目建設(shè)內(nèi)容和經(jīng)營模式，最終為政府決策提供依據(jù)。該項投資可行性研究工作成熟與否，決定了EOD項目申報、立項的合理性，更是項目融資落地的根基。

2. 注重EOD項目投融資模式合規(guī)性

從EOD立項方式來看，可以分為政府類項目可研審批或者企業(yè)類（市場化）項目申請報告?zhèn)浒福ɑ蚝藴剩Ｕ愴椖恳獓栏褡袷亍墩顿Y條例》規(guī)定，以財政預算安排為前提，可通過債券發(fā)行或PPP中長期預算安排等方式籌集資金；市場化項目則更注重選擇適當主體，合理籌措項目資本金并完成融資。

(1) 采用PPP模式的融資要求

EOD項目支持采用PPP模式籌措資金，實施機構(gòu)通過合法選擇的社會資本與政府方出資代表組建項目公司，項目公司負責項目的具體實施和對接融資工作，金融機構(gòu)一方面關(guān)注于項目前期立項手續(xù)的程序合規(guī)性，特別是從預算安排到項目招標的合法程序；另一方面需要看到EOD項目完成財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫，并在項目管理庫公示項目可行性缺口補貼列入政府中長期預算安排，以及通過績效考核方式由財政安排支付的文件依據(jù)。EOD項目采用PPP模式運作的融資要求，除上文提到的生態(tài)反哺特征外，還應符合一般PPP項目融資的相關(guān)要求。

(2) 采用市場化方式的融資要求

采用企業(yè)立項的程序相對簡單，通過項目主體申請報告?zhèn)浒?，或特殊行業(yè)完成核準等方式完成立項。市場化項目可采用的投融資模式較為多元，可采用符合《特許經(jīng)營管理辦法》要求的特許經(jīng)營模式，引入特許經(jīng)營投資者立項、實施；也可以合法確定平臺公司作為實施主體，通過引入社會資本股權(quán)合作，實現(xiàn)資本金籌集及各方股東擔保，金融機構(gòu)對于企業(yè)投資類項目的關(guān)注點一方面關(guān)注參與主體能力和項目包裝特征；另一方面則堅決杜絕項目可形成隱性債務風險這一風險因素。

按照6號文規(guī)定，地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。由此可見，各地政府運作生態(tài)治理和環(huán)境整治類項目時，滿足EOD項目融資條件、把握融資關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將成為項目落地的有效保障。