我國(guó)EOD模式熱度空前，成效初顯

（一）支持政策密集出臺(tái)，熱度空前

EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式）是指以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。自2018年首次提出該模式以來，國(guó)家促進(jìn)EOD發(fā)展的政策密集出臺(tái)，五年內(nèi)已有相關(guān)政策文件15件。在中央政策引導(dǎo)下，地方政府積極跟進(jìn)，通過金融優(yōu)惠、重點(diǎn)培育、資金獎(jiǎng)勵(lì)等措施鼓勵(lì)EOD模式發(fā)展。截至2023年7月，全國(guó)已有94個(gè)項(xiàng)目納入國(guó)家試點(diǎn)，EOD模式逐漸成為生態(tài)環(huán)境治理和綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主要模式。

（二）推進(jìn)速度和項(xiàng)目質(zhì)量“雙提升”，成效初顯

在中央和地方積極推動(dòng)下，我國(guó)EOD發(fā)展取得初步成效，推進(jìn)速度和項(xiàng)目質(zhì)量出現(xiàn)“雙提升”。從項(xiàng)目數(shù)量上看，第一批試點(diǎn)項(xiàng)目只有36個(gè)，第二批增加至58個(gè)，試點(diǎn)省級(jí)單位也由20個(gè)擴(kuò)大至26個(gè)。從質(zhì)量上看，現(xiàn)有項(xiàng)目幾乎覆蓋《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》要求的所有生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，應(yīng)用場(chǎng)景更加豐富；涉及的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)從生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)類項(xiàng)目拓寬至數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型項(xiàng)目；反哺途徑不再局限于土地溢價(jià)，更多向資源補(bǔ)償與對(duì)價(jià)、經(jīng)營(yíng)性收入、政府購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑拓展。

EOD發(fā)展仍面臨四個(gè)方面的問題與挑戰(zhàn)

（一）處于探索階段，面臨風(fēng)險(xiǎn)因素多

EOD作為一種以生態(tài)治理為導(dǎo)向的新模式，雖然推廣已有幾年，但仍處于探索階段，面臨較多的不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素。一是相關(guān)的政策體系有待完善。2018年以來，國(guó)家相關(guān)部門及政策性銀行已發(fā)布多項(xiàng)規(guī)范、支持或指導(dǎo)性文件。這些政策相對(duì)分散，缺乏連貫性，且部分內(nèi)容有待明確。如，生態(tài)環(huán)境部提出，可以將砂石的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為礦坑和流域EOD項(xiàng)目資金平衡的來源，但自然資源部作為砂石的主管部門卻未明確表態(tài)，不利于投資預(yù)期。二是缺乏可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家層面的試點(diǎn)從2020年才開始推廣，多數(shù)項(xiàng)目基本處于“邊實(shí)踐、邊摸索”的狀態(tài)?？晒┭芯可踔翉?fù)制的經(jīng)驗(yàn)較少，更沒有成熟規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。因此，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施中可能遇到的各種困難和風(fēng)險(xiǎn)，更無法制定較為周全的應(yīng)急預(yù)案。

（二）應(yīng)用領(lǐng)域單一，概念使用泛化

根據(jù)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》，可以應(yīng)用EOD模式的項(xiàng)目包括大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、其他環(huán)境治理等八大類。從已有項(xiàng)目看，EOD的應(yīng)用領(lǐng)域較為單一，主要集中在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面。以前兩批入庫(kù)的94個(gè)項(xiàng)目為例，第一批36個(gè)項(xiàng)目中，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目14個(gè)，占比38.9%；第二批58個(gè)項(xiàng)目中19個(gè)，占比32.8%。另外，部分項(xiàng)目濫用EOD理念，僅從資金平衡角度搭配生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，而沒有充分考慮兩者的關(guān)聯(lián)性。另有一些項(xiàng)目，雖然以EOD命名，但其具體建設(shè)內(nèi)容卻是片區(qū)綜合開發(fā)，明顯“掛羊頭賣狗肉”。

（三）一體化實(shí)施要求高，項(xiàng)目落地難度大

一體化實(shí)施是EOD模式的關(guān)鍵要素，其基本出發(fā)點(diǎn)在于避免生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的割裂，造成開發(fā)理念脫離主線。但是，生態(tài)環(huán)境治理工作本身綜合性強(qiáng)、專業(yè)要求高，而產(chǎn)業(yè)開發(fā)行業(yè)跨度又大，無疑對(duì)EOD項(xiàng)目開發(fā)主體的綜合能力和專業(yè)化程度提出了較高要求，不僅要求開發(fā)主體在生態(tài)治理領(lǐng)域具備較高的專業(yè)水平，還要求其具備較強(qiáng)的區(qū)域綜合開發(fā)能力和產(chǎn)業(yè)培育能力。目前，從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，具備城市綜合開發(fā)能力的社會(huì)資本方往往不具備成熟的生態(tài)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，而專業(yè)化生態(tài)治理企業(yè)又不具備綜合開發(fā)能力。現(xiàn)有項(xiàng)目的實(shí)施主體多是生態(tài)治理企業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合成立項(xiàng)目公司，由于先期環(huán)境修復(fù)產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值難以定量測(cè)算，主體之間的收益分配問題增加了EOD推進(jìn)的難度。

（四）生態(tài)價(jià)值顯現(xiàn)以及產(chǎn)業(yè)培育周期長(zhǎng)，項(xiàng)目吸引力不強(qiáng)

EOD模式的優(yōu)勢(shì)在于將生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值融于一體，形成可持續(xù)循環(huán)。由于生態(tài)治理項(xiàng)目本身投入大、見效慢，對(duì)產(chǎn)業(yè)的價(jià)值提升具有滯后性，且產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和培育也需要一定的時(shí)間才能見效。在開發(fā)實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的可持續(xù)，很多EOD項(xiàng)目將收益與土地開發(fā)捆綁。土地增值收益見效快，對(duì)社會(huì)資本的吸引力也大。但2021年生態(tài)環(huán)境部明確提出，禁止將土地出讓金等政府財(cái)政收入納入項(xiàng)目收益，2022年又進(jìn)一步明確不得以土地出讓收益等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益。在此背景下，EOD項(xiàng)目前期資金保障難題變得更加突出，降低了項(xiàng)目的吸引力。

政策建議

（一）完善體制機(jī)制，為項(xiàng)目推進(jìn)保駕護(hù)航

EOD項(xiàng)目能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵在于政策的一致性、連貫性，尤其是地方政府是否出臺(tái)行之有效的配套政策。建議各地綜合自身生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，盡快建立一套涉及項(xiàng)目策劃、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)維度的政策體系，以解決EOD推進(jìn)過程中遇到的各類政策障礙。一是盡快出臺(tái)EOD項(xiàng)目管理辦法、實(shí)施指南等配套管理政策，并與國(guó)家政策有效銜接。建立EOD項(xiàng)目組織實(shí)施機(jī)制，創(chuàng)新管理方式，探索突破國(guó)家儲(chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南對(duì)項(xiàng)目投資總額和項(xiàng)目數(shù)量的上限要求,提高項(xiàng)目的可融資性。二是啟動(dòng)省級(jí)EOD模式試點(diǎn)工作，并與環(huán)境管理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色金融等政策有效銜接，形成政策合力。三是建立交流推廣機(jī)制。定期舉辦政府、銀行、企業(yè)見面溝通會(huì)，加強(qiáng)政銀企合作。針對(duì)市級(jí)以下政府部門，定期開始培訓(xùn)活動(dòng)，強(qiáng)化試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣，指導(dǎo)EOD試點(diǎn)有序推進(jìn)。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)實(shí)施路徑，提升項(xiàng)目造血功能

提升產(chǎn)業(yè)反哺能力是EOD項(xiàng)目成功推進(jìn)的關(guān)鍵。因此，建議重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入路徑、規(guī)劃收益來源，加強(qiáng)反哺能力。在產(chǎn)業(yè)識(shí)別和篩選階段，從項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)需求出發(fā)，選取有一定發(fā)展基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項(xiàng)目收益強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方案，優(yōu)化關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)對(duì)生態(tài)投入的反哺路徑和效果。同時(shí)，培育或引入綜合實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)化水平高、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的市場(chǎng)主體，加強(qiáng)開發(fā)主體全生命周期建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理，提高產(chǎn)業(yè)反哺能力。在項(xiàng)目實(shí)施階段，優(yōu)先推進(jìn)回收周期短、市場(chǎng)化程度高、現(xiàn)金回收強(qiáng)的子項(xiàng)目。同時(shí)，注重挖掘各子項(xiàng)目本身的潛在價(jià)值，利用好二次資源。

（三）賦能項(xiàng)目主體，探索多渠道融資

EOD項(xiàng)目投資規(guī)模大、長(zhǎng)線資金需求高，選擇合適的投融資模式，解決資金來源問題至關(guān)重要。一是利用好各級(jí)各類政府補(bǔ)助資金。對(duì)于公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目積極申請(qǐng)中央、省級(jí)各類專項(xiàng)補(bǔ)助資金。對(duì)于具備一定收益的城市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目爭(zhēng)取地方政府專項(xiàng)債券支持。二是探索環(huán)境權(quán)益抵押融資。挖掘生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)在價(jià)值，積極探索碳排放交易收益權(quán)、林權(quán)、采礦權(quán)、排污權(quán)、取水權(quán)等環(huán)境權(quán)益抵押融資新模式，為EOD模式推廣添薪蓄力。三是推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，為承接項(xiàng)目做好準(zhǔn)備。通過收購(gòu)上市公司股權(quán)或混合所有制改革等方式，吸納環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)資本，壯大資金規(guī)模。同時(shí)積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，從單一的城市投資建設(shè)商轉(zhuǎn)型為城市綜合服務(wù)商，為承接EOD項(xiàng)目做好準(zhǔn)備。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，提高項(xiàng)目成功率

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理不僅有利于EOD項(xiàng)目成功推進(jìn)，更是穩(wěn)定參與各方合作的基礎(chǔ)。一是建立健全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別管理機(jī)制。綜合考慮EOD項(xiàng)目參與各方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，按照科學(xué)性和適用性原則建立規(guī)范化的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別框架，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與績(jī)效評(píng)價(jià)。二是健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。厘清項(xiàng)目各利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，綜合考慮政府、國(guó)企、社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，按照“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等”“風(fēng)險(xiǎn)成本最低”等原則建立風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，并將相應(yīng)條款寫入合同，將風(fēng)險(xiǎn)損失控制在各方可接受范圍內(nèi)。三是制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理預(yù)案。建議各參與主體密切關(guān)注EOD模式發(fā)展態(tài)勢(shì)，針對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)急預(yù)案，靈活采用回避、控制、轉(zhuǎn)移等方式將風(fēng)險(xiǎn)影響降至最低。