《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的出臺(tái)，為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立奠定了基礎(chǔ)，構(gòu)建了從全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃、從總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃“五級(jí)三類”的體系框架，標(biāo)志著我國(guó)規(guī)劃編制體系的重構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)及各省市都相繼開展了國(guó)土空間規(guī)劃的探索及編制工作。然而，作為一個(gè)“新事物”，其重點(diǎn)是什么？怎么編？怎么管？這些都是擺在各層級(jí)自然資源規(guī)劃系統(tǒng)面前頗具挑戰(zhàn)性的問題。作為一個(gè)在珠三角鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃部門工作近8年的基層工作者，本文試圖通過對(duì)上述三方面進(jìn)行思考，并結(jié)合與近20位同僚、學(xué)者、企業(yè)人士及群眾的溝通情況，提出若干想法，以期為鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制和后續(xù)管理提供一些思路。
 

《若干意見》中明確指出：市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，是對(duì)本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性。作為“實(shí)施性”規(guī)劃，從目標(biāo)導(dǎo)向角度出發(fā)，各類別規(guī)劃解決的問題不同，其內(nèi)容、管理領(lǐng)域也應(yīng)有不同的側(cè)重點(diǎn)。

 

01 鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃

（一）鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃作為統(tǒng)籌全局的腳本，應(yīng)側(cè)重于提出鎮(zhèn)的定位、戰(zhàn)略、空間開發(fā)和保護(hù)格局，劃定“三區(qū)三線”，制定管制要求和標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)回應(yīng)上級(jí)戰(zhàn)略及重點(diǎn)項(xiàng)目作出空間安排。重點(diǎn)應(yīng)該是“找準(zhǔn)定位，操控全盤”，避免千城一面和管控不清。

 

02 鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃

（二）鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的具體工作手冊(cè)，對(duì)鎮(zhèn)的建設(shè)用地空間進(jìn)行布局和設(shè)計(jì)。重點(diǎn)應(yīng)該是“明確空間，定好指標(biāo)”，做到具體建設(shè)有據(jù)可依。

 

03 鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃

（三）鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃的編制是對(duì)總體規(guī)劃的深化，并與詳細(xì)規(guī)劃相輔相成，在鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的支撐下，應(yīng)是邊界更為清晰、到具體項(xiàng)目層面的專業(yè)規(guī)劃。

 

（一）鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制體系的構(gòu)建

 

基于上述面向“實(shí)施性”的編制內(nèi)容，鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制體系建議也應(yīng)進(jìn)行適度轉(zhuǎn)變。例如，可以從“管控內(nèi)容分項(xiàng)控制”轉(zhuǎn)變?yōu)?amp;ldquo;分區(qū)塊控制”，從“指標(biāo)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?amp;ldquo;清單管理”，繼而對(duì)應(yīng)后續(xù)的規(guī)劃實(shí)施和管理“區(qū)塊化”工作。具體來說，在整體定位目標(biāo)和三區(qū)三線的基礎(chǔ)上，按總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)級(jí)別對(duì)鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行“區(qū)塊劃分”及管控，區(qū)塊劃分可按照一定的規(guī)模要求進(jìn)行（例如在總體規(guī)劃層面可對(duì)應(yīng)到一個(gè)街道辦或工業(yè)園區(qū)管轄區(qū)域、在詳細(xì)規(guī)劃層面可對(duì)應(yīng)到一個(gè)社區(qū)居委會(huì)管轄區(qū)域等），分區(qū)后，對(duì)各個(gè)區(qū)塊分別提出發(fā)展目標(biāo)及策略、禁止和準(zhǔn)入清單等管制要求，而清單將作為該區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)守則，與具體用地指標(biāo)相互配合，成為該區(qū)域規(guī)劃實(shí)施及管理的依據(jù)。上述做法，一方面避免因?qū)I(yè)性過強(qiáng)而導(dǎo)致的成果復(fù)雜化，另一方面也為后續(xù)的規(guī)劃管理工作提供了具體抓手。但值得注意的是，上下級(jí)規(guī)劃的區(qū)塊劃分及清單必須是一脈相承、逐步深化的，不能出現(xiàn)矛盾。

 

另外，從成果表達(dá)方面出發(fā)，鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃既要“全面扎實(shí)”做好基礎(chǔ)工作，又要“簡(jiǎn)潔明了”便于規(guī)劃管理和實(shí)施。“多個(gè)專題研究成果及說明+一個(gè)法定文本+一張管控總圖和多張重點(diǎn)要素圖+一套分區(qū)管控圖紙及清單+一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”或許會(huì)是答案之一。在使用時(shí)，多個(gè)專題研究成果及說明主要面向編制單位進(jìn)行具體規(guī)劃編制時(shí)參考及使用，而面向鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施及管理者和企業(yè)、群眾等則重點(diǎn)掌握后面幾部分即可。

 

（二）要重視的問題

 

1、首要應(yīng)聚焦解決“一張圖”這一基本問題

解決規(guī)劃種類過多、內(nèi)容重疊沖突的現(xiàn)實(shí)矛盾是國(guó)土空間規(guī)劃編制的首要目標(biāo)，也是在征集意見過程中各方對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的首要要求。在鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作中，與提出新體系、新標(biāo)準(zhǔn)相比，更重要的是各類劃線一定要不重疊、不沖突、不矛盾，把“一張圖”做好。

 

2、圍繞人做規(guī)劃，做能讓人感受得到的規(guī)劃

無論是規(guī)劃的起源還是人類社會(huì)的不斷發(fā)展，都要求規(guī)劃應(yīng)始終圍繞為人服務(wù)這一根本宗旨進(jìn)行。我們共同戰(zhàn)勝了疫情，但是，由此帶來的對(duì)城鎮(zhèn)的考驗(yàn)更值得我們重視?；鶎討?yīng)急醫(yī)療體系的構(gòu)建、小型肉菜超市等生活服務(wù)設(shè)施密度的提高、物流體系的下沉都是接下來鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要考慮的內(nèi)容。同時(shí)，高品質(zhì)生活的打造，要求要逐步提高鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)設(shè)施的基本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升設(shè)施的人性化、舒適化、多樣化并向城市標(biāo)準(zhǔn)看齊。另外，還需對(duì)山水林田湖草生命共同體的保護(hù)與利用進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)與重視程度。

 

3、控制的剛性與彈性

伴隨城市發(fā)展而來的項(xiàng)目需求與規(guī)劃預(yù)期一定會(huì)存在偏差，這也是為什么地方規(guī)劃朝令夕改的部分原因，而解決這一問題，控制好規(guī)劃的剛性和彈性尤為重要。鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的剛性應(yīng)體現(xiàn)在底線管控上，對(duì)區(qū)域發(fā)展有重要影響的要素如定位、生態(tài)空間、公共設(shè)施等方面必須嚴(yán)守；對(duì)其他方面應(yīng)考慮給予更大的彈性空間，例如在一定區(qū)塊或管理單元內(nèi)“預(yù)留”有一定經(jīng)營(yíng)性用地指標(biāo)余量可根據(jù)市場(chǎng)分配、按“區(qū)間”指標(biāo)進(jìn)行管控等，給與市場(chǎng)一定的自我調(diào)節(jié)空間。

 

1、分類型管理，特殊區(qū)域管控方式要有區(qū)分

對(duì)于工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)等不同類型的區(qū)域，在管控要點(diǎn)、管控程度、禁止和準(zhǔn)入清單等方面應(yīng)區(qū)分管理。例如，在工業(yè)區(qū)，剛性管控環(huán)境要求、項(xiàng)目類型等準(zhǔn)入條件，將容積率、建筑密度等指標(biāo)在政策上限內(nèi)作彈性管控，讓用地指標(biāo)匹配項(xiàng)目；在生態(tài)區(qū)，對(duì)環(huán)境保護(hù)行為做彈性管控，對(duì)環(huán)境破壞行為做剛性管控，讓審批程序規(guī)范行為等，做到有的放矢。

 

2、區(qū)塊化管理，將部分權(quán)力下沉到社區(qū)

延續(xù)上述“分區(qū)塊控制”、“清單管理”以及“分類型管理”的規(guī)劃編制及管控思路，結(jié)合社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)劃管理層面是否也可以探索對(duì)現(xiàn)有管理體制和事權(quán)劃分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整？例如，逐步提高基層自我管理能力，規(guī)劃管理對(duì)應(yīng)規(guī)劃“區(qū)塊”，將區(qū)塊內(nèi)的部分審批權(quán)限（諸如彈性管控指標(biāo)分配、符合準(zhǔn)入清單的項(xiàng)目落地、公共服務(wù)設(shè)施的增加等）下放給社區(qū)或街道辦；同時(shí)，強(qiáng)化市或鎮(zhèn)級(jí)自然資源部門的統(tǒng)籌能力，將部門精力重點(diǎn)放在規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定和政策研究方面等，做到部門與基層分級(jí)管理、分工協(xié)作。

 

結(jié)語(yǔ)

新體系的構(gòu)建必然帶來新的思考，以上僅僅只是個(gè)人的觀點(diǎn)，有不夠成熟的地方，歡迎大家的批評(píng)指正。國(guó)土空間規(guī)劃要思考的問題還有很多很多，但是正在思考的同行更多，有一點(diǎn)可以相信：規(guī)劃人將同規(guī)劃一起，走在前進(jìn)的路上。