本文通過對遼寧省國土空間規(guī)劃開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題和福建省漳州市龍海區(qū)國土空間規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)布局研究3個(gè)實(shí)例開展分析,比較產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃技術(shù)路線的異同,明晰三級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃在主要規(guī)劃對象、問題識別重點(diǎn)、格局謀劃導(dǎo)向、用地布局優(yōu)化、管控指引方式等方面的縱向差異。

一、三級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃實(shí)例概述

1.1遼寧省國土空間規(guī)劃開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題

遼寧省國土空間開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題是遼寧省國土空間總體規(guī)劃的重要前置專題。該專題以遼寧省國家級、省級開發(fā)區(qū)作為主要研究對象,旨在分類提出開發(fā)區(qū)土地利用調(diào)整優(yōu)化方向,以及遼寧省開發(fā)區(qū)空間布局優(yōu)化規(guī)劃方案,提升建設(shè)用地集約節(jié)約利用總體水平。從總體上看,該專題得到以下成果,以支撐遼寧省國土空間總體規(guī)劃的編制：①與省域各要素橫向校核,識別省域尺度的問題區(qū)域與風(fēng)險(xiǎn)地區(qū),支撐規(guī)劃分區(qū)管控指引措施的制定;②重點(diǎn)識別跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間問題與風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域,提出城際產(chǎn)業(yè)協(xié)作及空間協(xié)調(diào)方案;③形成符合省級國土空間總體規(guī)劃要求的產(chǎn)業(yè)空間總體格局,并將其作為劃定省級國土空間開發(fā)保護(hù)總體格局的重要依據(jù);④提出省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)空間管控與指引措施,為全省建設(shè)用地集約高效利用的規(guī)劃措施制定提供參考。

1.2包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題

包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題是包頭市國土空間總體規(guī)劃的重要前置專題。該專題重點(diǎn)對市域現(xiàn)有工業(yè)用地進(jìn)行分類布局引導(dǎo),并基于產(chǎn)業(yè)生命周期視角對園區(qū)未來用地規(guī)模進(jìn)行引導(dǎo)、對中心城區(qū)工業(yè)用地布局進(jìn)行優(yōu)化,以破解“工業(yè)圍城”的現(xiàn)狀。從總體上看,該專題得到了以下成果,支撐了包頭市國土空間總體規(guī)劃的編制：①形成符合市級重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)空間總體格局,并將其作為包頭市國土空間開發(fā)保護(hù)總體格局劃定的重要依據(jù);②結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生產(chǎn)流程、資源本底條件,明晰各主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)布局指引,為總體開發(fā)格局的謀劃和建設(shè)用地指標(biāo)的投放提供判斷依據(jù);③對全域工業(yè)用地進(jìn)行分類布局優(yōu)化指引,為建設(shè)用地高效利用措施的制定提供技術(shù)支撐;④重點(diǎn)針對中心城區(qū)城園布局存在的突出矛盾,優(yōu)化中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)布局,為中心城區(qū)用地布局提供方案支撐。

1.3漳州市龍海區(qū)國土空間總體規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)布局研究

漳州市龍海區(qū)國土空間總體規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)布局研究是漳州市龍海區(qū)國土空間總體規(guī)劃的重要前置專題,該專題的重點(diǎn)是落實(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求,面向全域產(chǎn)業(yè)空間特征問題提出產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化和整合提升措施,明確全域產(chǎn)業(yè)總體空間格局及中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局。從總體上看,該專題得到以下成果,支撐了漳州市龍海區(qū)國土空間總體規(guī)劃的編制：①以全域產(chǎn)業(yè)空間格局優(yōu)化為重點(diǎn),指導(dǎo)全域國土空間開發(fā)格局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,支撐城市級發(fā)展戰(zhàn)略的空間落位;②針對突出問題,對全域各類產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)行精準(zhǔn)識別、分類指引,以支撐國土空間規(guī)劃建設(shè)用地節(jié)約集約利用相關(guān)措施的制定,并形成行動(dòng)指引;③形成中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)空間、產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地布局方案,支撐中心城區(qū)用地布局方案的生成。

二、省、市、縣級國土空間規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃技術(shù)路線的共性

2.1遵循“特征問題—目標(biāo)格局—提升策略”的技術(shù)路線

通過對遼寧省國土空間規(guī)劃開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題和福建省漳州市龍海區(qū)國土空間規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)布局研究3個(gè)案例的分析,可以看出國土空間規(guī)劃體系下的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃專項(xiàng)總體上依然遵循普適性的編制技術(shù)路線,即“特征問題—目標(biāo)格局—提升策略”的技術(shù)路線。

(1)特征問題

在明確產(chǎn)業(yè)相關(guān)發(fā)展要求的基礎(chǔ)上,基于對產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦條件、區(qū)位設(shè)施條件、產(chǎn)業(yè)特性的認(rèn)識,判斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律,進(jìn)而生成對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體判斷。在對產(chǎn)業(yè)空間現(xiàn)狀進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上,將產(chǎn)業(yè)空間要素與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體判斷,以及耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、交通區(qū)位、城市布局和上位規(guī)劃等要求進(jìn)行校核,識別規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面的產(chǎn)業(yè)空間問題。

(2)目標(biāo)格局

重點(diǎn)落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中的目標(biāo)定位、產(chǎn)業(yè)體系相關(guān)內(nèi)容,解決識別出的產(chǎn)業(yè)空間問題,形成支撐產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總體產(chǎn)業(yè)空間格局。

(3)提升策略

基于產(chǎn)業(yè)空間格局,明確空間優(yōu)化策略,將策略細(xì)化為分區(qū)分類的空間管控指引,并將空間管控指引與產(chǎn)業(yè)分類發(fā)展指引相銜接,進(jìn)而將其作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要指引。

2.2實(shí)現(xiàn)了對發(fā)展規(guī)劃的空間落實(shí)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的技術(shù)路線的橫向比較可以看出,在空間規(guī)劃的各個(gè)階段均實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃在空間上的落實(shí)。在特征問題識別階段,產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律性判斷和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)要求是現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃校核的重點(diǎn)內(nèi)容之一,用以支撐產(chǎn)業(yè)空間問題的研判。在目標(biāo)格局確定階段,在產(chǎn)業(yè)空間格局方面需重點(diǎn)落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、定位、產(chǎn)業(yè)體系的相關(guān)要求,以形成支撐產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總體產(chǎn)業(yè)空間格局。在提升策略制定階段,產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化策略形成的空間管控措施是指引產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。

2.3對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施起到本底約束、布局引導(dǎo)等作用

整體上產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對空間要素的關(guān)注尺度和重視程度不足以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃直接落地實(shí)施,而產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃通過問題識別、格局謀劃所形成的空間管控指引措施,統(tǒng)籌了所有與空間相關(guān)的規(guī)劃和政策,協(xié)調(diào)解決了不同類型空間均衡落地的問題,也就是說產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃實(shí)際上對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施起到了本底約束、布局引導(dǎo)、用地支撐等作用,是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃能夠精準(zhǔn)落地實(shí)施的重要支撐。見圖1。

圖1  產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的技術(shù)路線及相互關(guān)系示意圖

三、省、市、縣級國土空間規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃技術(shù)路線的差異性

3.1主要規(guī)劃對象的差異

由于各級自然資源部門事權(quán)范疇不同,各級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)存在差異,進(jìn)而主要規(guī)劃對象也存在差異。省級自然資源部門強(qiáng)調(diào)資源要素的保護(hù)、開發(fā)權(quán)的分配,對產(chǎn)業(yè)具體的落位關(guān)注較少,故產(chǎn)業(yè)空間的核心區(qū)域如國家級、省級開發(fā)區(qū),成為省級自然資源部門重點(diǎn)治理的對象。相較之下,地級市中心城區(qū)的土地利用方式由市級政府決定,中心城區(qū)以外的土地利用方式由市級、區(qū)縣級政府共同確定,區(qū)縣級土地利用方式的確定與之類似。這種各層級間復(fù)雜的競合關(guān)系也體現(xiàn)在規(guī)劃對象和深度要求的差異上,即市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃將關(guān)注重點(diǎn)分成兩部分,一是對中心城區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)行到用地布局深度的研究,二是對于中心城區(qū)以外的產(chǎn)業(yè)空間,明確對下級規(guī)劃的管控指引。

(1)開發(fā)區(qū)是省級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)

開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)空間的核心載體,是省級自然資源部門落實(shí)國家發(fā)展規(guī)劃和管控市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的重要區(qū)域,也是省級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)。特別是《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)規(guī)程》和《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》頒布實(shí)施以來,開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約評價(jià)的數(shù)據(jù)來源、技術(shù)方法更加規(guī)范,評價(jià)結(jié)果成為省級自然資源部門對產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)行管理的重要依據(jù)。遼寧省國土空間規(guī)劃開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題將省級開發(fā)區(qū)作為重點(diǎn)研究對象,旨在通過對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的管控指引,構(gòu)建支撐省域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的空間格局,帶動(dòng)全域產(chǎn)業(yè)用地使用效率的提升。

(2)市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃多維度分析全域用地

市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃基于自然資源部門全域用地管理的權(quán)責(zé),以全域產(chǎn)業(yè)空間為對象進(jìn)行多維度的分析研究。包頭市以及漳州市龍海區(qū)對全域產(chǎn)業(yè)空間的研究實(shí)質(zhì)上可細(xì)分為3個(gè)維度。首先,以重要開發(fā)區(qū)為主要研究對象,重點(diǎn)優(yōu)化總體產(chǎn)業(yè)空間格局。其次,以所在地各主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)布局為研究對象,以空間生產(chǎn)利益最大化為導(dǎo)向,明晰各鏈條、各環(huán)節(jié)布局指引,為總體格局劃定和建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配提供依據(jù)。最后,按照園外工業(yè)空間、未列入重點(diǎn)名錄的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、低效工業(yè)空間、戰(zhàn)略空間等分類對全域工業(yè)用地進(jìn)行細(xì)分,并提出相應(yīng)的利用指引。以上3個(gè)維度的研究有部分重合內(nèi)容,但各自工作的側(cè)重點(diǎn)不同。

3.2問題識別重點(diǎn)的差異

(1)省級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃基于格局尺度,聚焦跨區(qū)協(xié)調(diào)和功能組織等“面狀”問題識別

遼寧省國土空間規(guī)劃開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題通過將遼寧省各類開發(fā)區(qū)與省域生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、建設(shè)不適宜區(qū)、水資源總量等要素進(jìn)行橫向校核,得出遼西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾較大、遼河口—大凌河口地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間跨區(qū)協(xié)調(diào)問題突出的結(jié)論。

遼西北地區(qū)水資源匱乏、生態(tài)本底條件脆弱,且該地區(qū)的開發(fā)區(qū)以化工、冶金、建材、皮革、有色金屬加工等高耗水、高污染風(fēng)險(xiǎn)型產(chǎn)業(yè)為主(表1),生態(tài)保護(hù)壓力大,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高,因此在規(guī)劃分區(qū)中對該區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)管控。遼河口—大凌河口地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間跨區(qū)協(xié)調(diào)問題突出：一是生態(tài)保護(hù)壓力較大。遼河口—大凌河口地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)影響范圍橫跨盤錦、營口、錦州3個(gè)城市,周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)重工業(yè)分布密集,工業(yè)尾水排放壓力大,但該區(qū)域是國際重要的濕地、鳥類遷徙地和棲息地,也是遼寧省生態(tài)重要性最高、生態(tài)最脆弱敏感的區(qū)域,再加上遼東灣海灣環(huán)境容量小,潮汐交換能力差,導(dǎo)致該地區(qū)一直是全省近岸水質(zhì)最差的區(qū)域,生態(tài)系統(tǒng)長期處于亞健康狀態(tài)。二是產(chǎn)業(yè)趨同導(dǎo)致土地的低效利用。遼河口—大凌河口周邊布局的七大開發(fā)區(qū)都以石化、鋼鐵、材料、裝備制造等高污染風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)為主,同質(zhì)化競爭明顯,造成較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及土地資源的低效利用問題。因此,遼寧省國土空間規(guī)劃開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題劃定遼東灣產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展區(qū),對城際產(chǎn)業(yè)協(xié)作進(jìn)行引導(dǎo),對空間資源利用進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(2)市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃多尺度、多維度對全域產(chǎn)業(yè)空間問題進(jìn)行分類識別市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃基于空間格局、布局的多尺度,以及分區(qū)分類的多維度識別區(qū)域問題。在格局尺度,以開發(fā)區(qū)為主要研究對象重點(diǎn)識別產(chǎn)業(yè)協(xié)作、資源條件錯(cuò)配等問題。在包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題中,通過對市域主要產(chǎn)業(yè)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能組織進(jìn)行分析,以及將生態(tài)保護(hù)、資源環(huán)境承載力等要素進(jìn)行校核,識別出各區(qū)、縣、旗存在的產(chǎn)業(yè)雷同、惡性競爭及部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展方向與資源本底、區(qū)位條件錯(cuò)配等問題,為總體格局的優(yōu)化提供了基礎(chǔ)性判斷。在布局尺度,以產(chǎn)城功能協(xié)調(diào)為重點(diǎn),識別中心城區(qū)用地布局問題。在包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題中,識別出中心城區(qū)“工業(yè)圍城”導(dǎo)致園區(qū)生產(chǎn)空間與居民生活間矛盾突出的核心問題,這為下一步中心城區(qū)用地方案制定提供明確的總體導(dǎo)向。另外,按照園外工業(yè)空間、未列入重點(diǎn)名錄的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、低效工業(yè)空間、戰(zhàn)略空間等類型從不同角度對全域產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)行問題識別。

3.3格局謀劃導(dǎo)向的差異

(1)省級格局以總體結(jié)構(gòu)的謀劃為重點(diǎn),突出戰(zhàn)略引領(lǐng)作用

在國土空間規(guī)劃體系中,省級國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)資源要素的保護(hù)、開發(fā)權(quán)的分配,并不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的具體落位。因此,遼寧省國土空間開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題聚焦格局的結(jié)構(gòu)性謀劃,明確先進(jìn)裝備、新材料、生物醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品加工等8個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚空間,重點(diǎn)塑造沈陽、大連智造產(chǎn)業(yè)雙極,引導(dǎo)新材料工業(yè)向遼東灣沿岸集聚,重點(diǎn)建設(shè)沈陽、鞍山、營口、大連等城市主導(dǎo)的全國智能制造示范創(chuàng)新帶以及京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)作通道,形成了“兩核兩區(qū)、雙軸多廊”的產(chǎn)業(yè)空間總體格局(圖2),并在“三區(qū)兩海、兩軸一帶”的遼寧省國土空間總體格局中進(jìn)行落實(shí)。

圖2  遼寧省“兩核兩區(qū)、雙軸多廊”的產(chǎn)業(yè)空間總體格局示意圖

(2)市、縣級格局以優(yōu)化為重點(diǎn),突出對一級政府重大發(fā)展要求的空間落實(shí)產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域協(xié)調(diào)是工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵,產(chǎn)業(yè)選擇的資源稟賦導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)空間生產(chǎn)的利益最大化導(dǎo)向使產(chǎn)業(yè)格局存在一定的固化期,因此通過國土空間規(guī)劃協(xié)助產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃優(yōu)化全域要素的配置,形成落實(shí)一級政府重大發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)空間格局是市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的核心任務(wù)。

建設(shè)“四基地兩中心一高地”是包頭市的重大戰(zhàn)略決定和施政綱領(lǐng)。包頭市產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃重點(diǎn)對資源條件錯(cuò)配、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭等問題進(jìn)行協(xié)調(diào),形成支撐總體發(fā)展要求的“山北綠色材料生產(chǎn)、山南科技加工智造”產(chǎn)業(yè)空間總體格局(圖3),引導(dǎo)各產(chǎn)業(yè)園區(qū)從“各自為政”到分工合作協(xié)同發(fā)展,促進(jìn)包頭市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,并在“一帶一軸多通道”的市域國土開發(fā)開放格局中進(jìn)行落實(shí)(圖4)。

2020年漳州市龍海區(qū)撤市改區(qū),成為漳州市轄區(qū)的重要組成部分。在此背景下,引導(dǎo)龍海區(qū)轉(zhuǎn)換了原有的自下而上主導(dǎo)的發(fā)展模式,落實(shí)市級戰(zhàn)略要求,融入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展成為龍海區(qū)國土空間總體規(guī)劃的核心命題。漳州市龍海區(qū)國土空間總體規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)布局研究作為龍海區(qū)國土空間規(guī)劃的前置專題,先行對市級產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求進(jìn)行空間謀劃,并形成了以兩大產(chǎn)業(yè)基地為主導(dǎo),雙核引領(lǐng)、多點(diǎn)集聚的產(chǎn)業(yè)總體格局(圖5),為全域結(jié)構(gòu)性空間調(diào)整、構(gòu)建融入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展的國土空間總體格局提供前期研究支撐。

圖5  漳州市龍海區(qū)產(chǎn)業(yè)集群布局規(guī)劃示意圖

3.4用地布局優(yōu)化的差異

區(qū)別于省級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃,市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃對中心城區(qū)和重要開發(fā)區(qū)的用地優(yōu)化,是布局層面的核心內(nèi)容。在包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題中,重點(diǎn)對中心城區(qū)各園區(qū)分類進(jìn)行發(fā)展方式的指引和空間布局的優(yōu)化,以支撐中心城區(qū)用地布局方案的生成;明確了與城市功能關(guān)聯(lián)較小的3個(gè)工業(yè)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展方向,并對與現(xiàn)有城市功能有沖突的問題區(qū)域進(jìn)行細(xì)化到地塊的布局優(yōu)化;對于城市南北兩側(cè)與城市功能結(jié)合緊密的兩大產(chǎn)業(yè)園區(qū),明確其高端制造的主導(dǎo)發(fā)展方向,結(jié)合城市未來格局進(jìn)行布局優(yōu)化和戰(zhàn)略空間預(yù)留,引導(dǎo)該區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展。見圖6。

圖 6?包頭市中心城區(qū)工業(yè)空間布局優(yōu)化與發(fā)展方向指引示意圖

在漳州市龍海區(qū)國土空間總體規(guī)劃中,通過專題重點(diǎn)對中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)空間和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的用地布局進(jìn)行細(xì)化,明確了現(xiàn)狀零散、低效工業(yè)用地的騰退區(qū)域和整合范圍,預(yù)留城市未來承載區(qū)域重要產(chǎn)業(yè)功能的戰(zhàn)略空間,對城市與產(chǎn)業(yè)矛盾較大的區(qū)域進(jìn)行精細(xì)到用地層面的布局優(yōu)化,支撐中心城區(qū)用地布局方案的生成。

3.5管控指引方式的差異

(1)省級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃重點(diǎn)對跨行政區(qū)問題區(qū)域進(jìn)行分區(qū)指引,對主要開發(fā)區(qū)進(jìn)行分類指引

在遼寧省國土空間規(guī)劃開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題中,針對遼東灣、遼西北地區(qū)較為突出的區(qū)域協(xié)調(diào)問題,以生態(tài)共治共保和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展為重點(diǎn),劃定遼東灣產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展區(qū),對周邊7個(gè)需要協(xié)調(diào)的開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地供給提出指引性建議,重點(diǎn)控制錦州市石化相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模,并將相關(guān)內(nèi)容傳導(dǎo)至國土空間規(guī)劃的分區(qū)管控指引中。另外,重點(diǎn)引導(dǎo)該區(qū)域產(chǎn)業(yè)的綠色化轉(zhuǎn)型發(fā)展,在區(qū)域內(nèi)形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系和集群化、基地化的發(fā)展模式,引導(dǎo)現(xiàn)有的原材料產(chǎn)業(yè)向高端化發(fā)展。對于遼西北地區(qū),明確通過更加嚴(yán)格的空間管控措施來緩解生態(tài)壓力、防范潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的總體導(dǎo)向,將遼西北地區(qū)生態(tài)極重要區(qū)及主要流域兩側(cè)劃定為生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域,逐步開展污染風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)騰退工作,通過指標(biāo)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建等指標(biāo)調(diào)控手段,引導(dǎo)污染風(fēng)險(xiǎn)較大的重化工企業(yè)向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移,吸引技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)入,以減少對資源環(huán)境的利用。同時(shí),該部分內(nèi)容將在國土空間規(guī)劃的分區(qū)指引中落實(shí)。

在遼寧省國土空間開發(fā)區(qū)布局優(yōu)化專題中,明確了開發(fā)區(qū)管控指引措施,為建設(shè)用地節(jié)約集約利用措施的制定,以及各地市建設(shè)用地指標(biāo)分解等提供參考,主要包括兩方面內(nèi)容。一是明確一批想要進(jìn)行空間擴(kuò)展的產(chǎn)業(yè)園區(qū)名錄,包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心地區(qū)的開發(fā)區(qū)、保障省級開放功能的開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)引導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的開發(fā)區(qū)。二是針對遼寧省開發(fā)區(qū)總體規(guī)模較大、土地利用較為粗放的問題,提出三點(diǎn)管控指引措施：①原則上以1個(gè)縣(市、區(qū))布局1家省級以上開發(fā)區(qū)為上限,整合區(qū)位相鄰、產(chǎn)業(yè)相似的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū),嚴(yán)控小而散的產(chǎn)業(yè)園區(qū)新增指標(biāo);②推廣“飛地經(jīng)濟(jì)”模式,鼓勵(lì)地方政府引導(dǎo)本地區(qū)企業(yè)和項(xiàng)目向產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚集,通過指標(biāo)調(diào)配手段支持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺的打造;③將土地節(jié)約集約利用評價(jià)作為開發(fā)區(qū)綜合評價(jià)的重要因子,依據(jù)評價(jià)結(jié)果,對排名靠前的開發(fā)區(qū)優(yōu)先安排用地計(jì)劃指標(biāo)、擴(kuò)區(qū)調(diào)區(qū)。該部分內(nèi)容將在省級國土空間規(guī)劃的建設(shè)用地節(jié)約集約利用中落實(shí)。

(2)市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行分區(qū)指引、對全域工業(yè)用地進(jìn)行分類指引

重點(diǎn)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生產(chǎn)流程、資源本底條件對市、縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的各產(chǎn)業(yè)鏈、各環(huán)節(jié)進(jìn)行布局指引。包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題重點(diǎn)研究了8大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈各工段空間布局規(guī)律,明確了細(xì)化到工段的產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化策略。以稀土產(chǎn)業(yè)為例,規(guī)劃提出3個(gè)主要的布局策略：①稀土粗選、精礦浮選等環(huán)節(jié)集中在山北園區(qū)完成;②山南地區(qū)小型冶煉分離環(huán)節(jié)向山北園區(qū)轉(zhuǎn)移,鼓勵(lì)搬遷至指定園區(qū);③山南地區(qū)各園區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展稀土終端材料和稀土功能材料等稀土深加工產(chǎn)業(yè)。該部分內(nèi)容為國土空間總體開發(fā)格局的謀劃和建設(shè)用地指標(biāo)的投放提供了基礎(chǔ)性判斷。

根據(jù)不同地市的特點(diǎn),全域工業(yè)用地分類有不同的導(dǎo)向和指引方式。包頭市國土空間規(guī)劃工業(yè)用地布局優(yōu)化專題按照四類工業(yè)用地對全域工業(yè)空間進(jìn)行布局優(yōu)化指引：①對園外工業(yè)用地提出整合方案,識別重點(diǎn)整合區(qū)域,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)入園發(fā)展;②對市域范圍內(nèi)未列入《內(nèi)蒙古自治區(qū)開發(fā)區(qū)審核公告目錄》的各類開發(fā)區(qū),嚴(yán)控新增用地指標(biāo),引導(dǎo)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)逐步退出;③識別出支撐未來新產(chǎn)業(yè)、新功能落地的戰(zhàn)略空間,并建議重點(diǎn)保障用地指標(biāo),為市級建設(shè)用地指標(biāo)投放提供技術(shù)支撐;④將中心城區(qū)的低效工業(yè)用地劃定為工業(yè)更新控制區(qū),通過指標(biāo)調(diào)控、推進(jìn)連片“工改工”和園區(qū)綜合整治、允許適量布局創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地等手段,為片區(qū)內(nèi)的工業(yè)空間注入新功能,鼓勵(lì)低效工業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。該部分內(nèi)容在市級國土空間規(guī)劃形成了明確的規(guī)劃條文,對下位國土空間規(guī)劃提供了指引性建議。

漳州市龍海區(qū)國土空間規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)布局研究按照四類工業(yè)用地對全域工業(yè)空間進(jìn)行布局優(yōu)化指引：①通過控制全域工業(yè)用地的總體比例來推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展;②通過中心城區(qū)工業(yè)控制線的劃定來保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間;③通過識別土地利用效率較低、空間分布零散的企業(yè)來整合低效產(chǎn)業(yè)空間;④通過對戰(zhàn)略空間的識別拆除部分零散村莊、騰退與產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不符的低效企業(yè)來創(chuàng)造新興產(chǎn)業(yè)空間,重點(diǎn)推進(jìn)“退二優(yōu)二”、“退二進(jìn)三”和戰(zhàn)略新功能的空間落位。該部分內(nèi)容在縣級國土空間規(guī)劃中形成明確條文,并在行動(dòng)計(jì)劃中對時(shí)序、范圍、任務(wù)進(jìn)行了明確。(作者：林旻)