2021-2025是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年計劃時期，也是“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，對我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重要的意義。因此如何編制好“十四五”規(guī)劃并用于指導(dǎo)未來五年社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得尤為重要。
(一)“十四五”規(guī)劃研究背景
五年規(guī)劃，全稱為“中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”，是中國國民經(jīng)濟(jì)計劃的重要部分，屬長期計劃。五年規(guī)劃主要是對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出系統(tǒng)規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿景規(guī)定目標(biāo)和方向。
五年規(guī)劃是社會共同的行動綱領(lǐng)。
五年規(guī)劃是政府履行職責(zé)的依據(jù)。
五年規(guī)劃是引導(dǎo)資源配置的工具。
五年規(guī)劃是約束市場行為的“第二準(zhǔn)則”。
Ø 時代意義：國際突破價值重塑、國內(nèi)整合黑馬將出
“十四五”時期，是我國由全面建設(shè)小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，也是全面開啟社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)新征程的重要機遇期。
從外部環(huán)境來看，中國當(dāng)前中國處于最好的發(fā)展時期，而世界處于百年未有之大變局。世界經(jīng)濟(jì)重心調(diào)整、世界政治格局變化趨勢加快，科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展日新月異，全球治理、世界秩序，中國在世界發(fā)展格局中的作用日益凸顯，在話語權(quán)、影響力逐漸提高的同時國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)空心化初顯、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距加大、國民經(jīng)濟(jì)增速放緩、生態(tài)環(huán)保問題加劇，而中美貿(mào)易戰(zhàn)則使得外部環(huán)境越發(fā)嚴(yán)峻，進(jìn)一步的限制、阻礙中華民族的發(fā)展。十四五的五年必將是中國發(fā)展變革的五年，也是突破的五年。
從內(nèi)部環(huán)境來看，我國主要矛盾在“十三五”時期已經(jīng)轉(zhuǎn)變，從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”到“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，民族發(fā)展面臨新時代、新階段，新矛盾、新問題，新機遇、新挑戰(zhàn)，新目標(biāo)、新任務(wù)等一系列新情況。國內(nèi)發(fā)展面臨諸多待調(diào)整的板塊，經(jīng)濟(jì)高速增長背后的隱患逐漸浮出水面，新千禧一代的從信息化的時代成長起來，其世界觀、價值觀都有了較大的變化，對于經(jīng)濟(jì)、社會、發(fā)展也有新的認(rèn)知，十四五期間的發(fā)展必須強化對國內(nèi)新氣象的重視，充分重視積壓問題的解決，強調(diào)新動力的構(gòu)建，轉(zhuǎn)變并適應(yīng)政府的新角色，關(guān)注并做好新市場的引導(dǎo)，注重新媒體新渠道的應(yīng)用。十四五的五年，必將是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、格局、發(fā)展重塑的五年，必然會涌現(xiàn)出一批黑馬，有一批城市、地區(qū)發(fā)展成為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點。
Ø 時代形勢：新各級、新結(jié)構(gòu)、新關(guān)系、新市場、新基礎(chǔ)、新訴求
【國際格局】從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，國際化進(jìn)入分化期。現(xiàn)階段，世界經(jīng)濟(jì)處于緩慢復(fù)蘇階段，仍面臨諸多不確定因素，風(fēng)險日益加深。在不斷發(fā)展的科技革命和生產(chǎn)國際化的推動下，各國經(jīng)濟(jì)相互依賴、相互滲透，全球新一輪產(chǎn)業(yè)分工和貿(mào)易格局加快重塑，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入從規(guī)模增長向質(zhì)量提升的重要窗口期。把握全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機遇，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)新舊動能順暢接續(xù)轉(zhuǎn)換，搶占全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點成為“十四五”時期的重要課題。
【產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)】2018年，我國二產(chǎn)比重小于40%，三產(chǎn)比重超過52%，人均GDP達(dá)到9785美元。當(dāng)前我國已經(jīng)從重化工業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)化中期階段邁入到以創(chuàng)新驅(qū)動為主導(dǎo)的工業(yè)化后期階段。產(chǎn)業(yè)“空心化”形勢嚴(yán)峻、工業(yè)發(fā)展“大而不強”，實現(xiàn)制造強國的任務(wù)十分艱巨。工業(yè)智能化發(fā)展勢不可擋，人工智能對傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈帶來革命性影響。“十四五”時期將是中國經(jīng)濟(jì)由中等收入階段邁向高收入階段的關(guān)鍵時期，新業(yè)態(tài)、新模式、新場景將不斷涌現(xiàn)，對于新消費需求激活新經(jīng)濟(jì)形勢需要科學(xué)預(yù)判，有序引領(lǐng)。
【城市格局】新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性差異及發(fā)展不平衡、城市群崛起、都市圈建設(shè)政、大灣區(qū)協(xié)同、中心城市輻射、提升城市首位度、戶籍改革……等“熱度”不斷上升目前。我國大城市進(jìn)入城市化后期、城市化進(jìn)程放緩，大城市面臨有機更新、城市迭代，大量鄉(xiāng)村人口涌入城市、同時城市人群也出現(xiàn)反向“歸田”的意愿，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村發(fā)展迎來新的機遇。城市間也由高熱度的“資源搶奪戰(zhàn)”逐步冷靜下來，走向了“產(chǎn)業(yè)與地區(qū)雙向匹配，企業(yè)與政府雙向選擇”的“資源協(xié)同發(fā)展”新格局，城市間不再是互相爭搶資源，而是結(jié)合自身特點差異化發(fā)展，真正實現(xiàn)“報團(tuán)取暖、協(xié)同發(fā)展”。
【市場變革】“十四五”期間，我國市場化進(jìn)入深度改革期，改革工作中要統(tǒng)籌全局、整體推進(jìn)，結(jié)合實際、突出重點，衡量改革的有效性要從國家改革發(fā)展全局出發(fā)，既看單項改革執(zhí)行落實情況，也從戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌考慮相關(guān)制度的集成效果。“十四五”也是進(jìn)入基于法律和規(guī)則的制度完善期。對于各地區(qū)政府來說，政府與市場的關(guān)系處理到了最為關(guān)鍵的五年，如何擺正政府的角色，“做好管理者、搭建好平臺、做好店小二”三重角色定位必須清晰明確。在做好管理者層面，政府必須能夠理解市場、懂得企業(yè)，密切關(guān)注新業(yè)態(tài)與新商業(yè)模式，才能夠更好的監(jiān)管、引導(dǎo)市場發(fā)展;在搭建好平臺層面，政府應(yīng)該有效提升財政資源的利用率，避免投資浪費、投資重復(fù)的前提下，盡可能的抓住產(chǎn)業(yè)及企業(yè)發(fā)展的痛點、難點，針對性的解決公共問題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;在做好店小二層面，政府應(yīng)對服務(wù)機制進(jìn)行創(chuàng)新與探索，轉(zhuǎn)變執(zhí)政模式與執(zhí)政思路，既做到有效的服務(wù)企業(yè)發(fā)展，又避免變成被企業(yè)吸血的奶媽、保姆，應(yīng)制定更加創(chuàng)新、有效的機制與企業(yè)保持良好有效的服務(wù)關(guān)系。
【信息發(fā)展】3G時代使獲取信息的能力在時間和空間上達(dá)到了極致;4G通信技術(shù)開啟了移動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的新時代，滿足了人們學(xué)習(xí)、生活、工作等各方面的需求。5G的應(yīng)用將促進(jìn)信息產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，智能終端設(shè)備性能將進(jìn)一步提升，互聯(lián)網(wǎng)-物聯(lián)網(wǎng)線上線下融合對生產(chǎn)生活方式的變革。新型技術(shù)和新型產(chǎn)業(yè)深度融合將全面應(yīng)用于工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)及其他垂直行業(yè)的特殊應(yīng)用需求，大量信息的采集、處理、分析及管理，將全面應(yīng)用于智慧城市、環(huán)境監(jiān)測、智慧農(nóng)業(yè)、森林防火等場景。十四五必將是智能發(fā)展的五年，各行各業(yè)都將新信息技術(shù)的升級步入新的發(fā)展模式、規(guī)劃必須充分預(yù)測、考慮到可能出現(xiàn)的新機會、新問題、新發(fā)展，才能夠更有效的復(fù)合時代訴求，真正起到規(guī)劃引導(dǎo)的作用。
【人口結(jié)構(gòu)】人口問題歷來是影響經(jīng)濟(jì)社會中長期發(fā)展的大問題。我國人口發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，人口自然增長率長期低于預(yù)期、人口老齡化程度不斷加深、勞動力老化程度加重等問題凸顯，“人口問題”可謂任重而道遠(yuǎn)。“人口自身均衡發(fā)展”這一歷史性任務(wù)不光是在“十四五”期間有所應(yīng)對，更應(yīng)是為來10年、20年考慮的重點。短期來看，鼓勵人口增長、提高人口素質(zhì)、推進(jìn)家庭能力建設(shè)、強化養(yǎng)老保障等將成為“十四五”期間各地區(qū)重點著眼的問題。而“人口吸引力”也成為各地區(qū)在十四五期間的重要課題之一，吸引多少人、吸引什么人、人來了做什么、可以創(chuàng)造什么等系列問題都需要系統(tǒng)謀劃與解決。各類研究型人才、創(chuàng)新性人才、實用性人才、技術(shù)型人才等都會成為未來五年所需要關(guān)注的重點，差異定位、精準(zhǔn)定位的人才會成為城市實現(xiàn)突破發(fā)展的重要“彈藥”。
【社會治理】當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)之繁榮前所未有，與此同時對于法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的要求也達(dá)到了歷史新高。穩(wěn)定和發(fā)展必須兩手抓，兩手都要硬，加快社會治理法治化進(jìn)程，提高社會治理法治化水平至關(guān)重要。“服務(wù)型政府”建設(shè)將成為“十四五時期”主要命題，國家安全體系和法治體系必須持續(xù)完善，從根本上保障穩(wěn)定及發(fā)展，實現(xiàn)長治久安。
【生態(tài)建設(shè)】長期以來，粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一系列的環(huán)境問題，霧霾、沙塵、水源枯竭/污染、草原退化等生態(tài)問題亟需正面應(yīng)對。“十四五”時期，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍舊必須堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都必須以“綠色發(fā)展”作為一系列建設(shè)的前置要求，全面促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、倒逼企業(yè)高質(zhì)量升級發(fā)展，堅定不移走可持續(xù)發(fā)展之路，為美麗中國建設(shè)奠定基礎(chǔ)。
Ø 五個創(chuàng)新：十四五規(guī)劃必須關(guān)注的五個創(chuàng)新
結(jié)合多年政府咨詢、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐經(jīng)驗，“十四五”規(guī)劃編制必須基于時代發(fā)展、突出特色、科學(xué)務(wù)實、主次分明、定位清晰、路徑明確，需要以新思路、新理念、新視角解讀，提出新玩法、拓展新模式、開辟新時代、引領(lǐng)新潮流。
1.由“外推”變?yōu)?ldquo;回溯”的規(guī)劃新思路。本次規(guī)劃要從2035/2050年達(dá)到的目標(biāo)構(gòu)想現(xiàn)在的發(fā)展節(jié)奏與規(guī)模。【目標(biāo)導(dǎo)向，分步落實】
2.全局式、戰(zhàn)略性的規(guī)劃新視角。規(guī)劃要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性思維，要有全局式眼光，同時要有務(wù)實的作風(fēng)?！救盅酃?，務(wù)實優(yōu)先】
3.以提升經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)健康度為核心的規(guī)劃新重點。更關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的健康度，防止產(chǎn)業(yè)空心化、促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換，兼顧發(fā)展導(dǎo)向與風(fēng)險導(dǎo)向?！井a(chǎn)業(yè)優(yōu)先，動能轉(zhuǎn)換】
4.以“新一代人”為本的規(guī)劃新原則。新社會環(huán)境下，應(yīng)更加注重新年輕人的綜合需求，充分重視新千禧代的成長環(huán)境、社會觀、生活觀把控，考慮新一代年輕人對美好生活的需求及愿景，有效引導(dǎo)新年輕人參與社會發(fā)展。【00后思維，新發(fā)展視角】
5.打造價值共同體的規(guī)劃新愿景。隨著中國四大城市群迅速崛起，未來中國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)度將越來越大，十四五規(guī)劃過程中應(yīng)更加注重協(xié)同作戰(zhàn)思維，尋找區(qū)域的抱團(tuán)發(fā)展模式，將本地區(qū)發(fā)展有效、充分的融入到區(qū)域發(fā)展中，精準(zhǔn)定位、協(xié)同創(chuàng)新，以打造價值共同體的思路謀劃自身發(fā)展。【區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動，一體化發(fā)展】
(二)“十四五”規(guī)劃編制相關(guān)要點
Ø 規(guī)劃類別：三級四類
總的來說，我國五年規(guī)劃編制是一項系統(tǒng)性工作，規(guī)劃由“三級四類”構(gòu)成。“三級”即國家、省、市縣，“四類”即發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及空間規(guī)劃。
【國家】國家發(fā)展規(guī)劃。中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要是闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要依據(jù)。
國家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總指導(dǎo)。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制。
【國家】國家級專項規(guī)劃。指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導(dǎo)社會會資本投向、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)
【國家】國家級區(qū)域規(guī)劃。指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。
【國家】國家級空間規(guī)劃。以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實施國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)
【省市縣】省、市縣級規(guī)劃依據(jù)國家及上級發(fā)展規(guī)劃制定，既要加強與國家專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的銜接，形成全國“一盤棋”，又要因地制宜，符合地方實際，突出地方特色。
Ø 遵循原則：三類十二個
“十四五”規(guī)劃作為是深入貫徹新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的第一個五年規(guī)劃，須以新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導(dǎo)，并對“12個強國”等作出具體安排：
聚焦發(fā)展，促進(jìn)“制造強國、航空強國、海洋強國、貿(mào)易強國”
夯實基礎(chǔ)，落實“網(wǎng)絡(luò)強國、交通強國、文化強國、體育強國”
提升發(fā)展，強化“質(zhì)量強國、科技強國、教育強國、人才強國”
Ø 編制要求：四個必須
“十四五”規(guī)劃雖說是以往五年規(guī)劃的延續(xù)，具有普遍常規(guī)性，但目前國內(nèi)外發(fā)展形勢紛繁復(fù)雜，國家處在歷史的關(guān)鍵節(jié)點上，必須居安思危、未雨綢繆。2018年底，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，指出“以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)編制并有效實施國家發(fā)展規(guī)劃，闡明建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國奮斗目標(biāo)在規(guī)劃期內(nèi)的戰(zhàn)略部署和具體安排，引導(dǎo)公共資源配置方向，規(guī)范市場主體行為，有利于保持國家戰(zhàn)略連續(xù)性穩(wěn)定性，集中力量辦大事，確保一張藍(lán)圖繪到底”?？梢?，無論是順應(yīng)社會發(fā)展需求，還是滿足規(guī)劃作用提升的要求，“十四五”規(guī)劃綱要必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、高質(zhì)、務(wù)實，規(guī)劃編制過程中：
必須突出發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性作用--注重規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，增強指導(dǎo)和約束功能，體現(xiàn)科學(xué)化、民主化、法治化及規(guī)范化;
必須由虛轉(zhuǎn)實，注重發(fā)展質(zhì)量--以“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、現(xiàn)代化建設(shè)”為要求，從五位一體出發(fā)，系統(tǒng)謀劃;
必須強化區(qū)域協(xié)同發(fā)展--以“補短板、強弱項、提質(zhì)量”作為解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題的抓手;
必須提高規(guī)劃的信息化水平--利用信息技術(shù)引導(dǎo)目標(biāo)設(shè)定和規(guī)劃決策，建設(shè)智能化信息平臺提高規(guī)劃編制和管理的科學(xué)性。
Ø 編制重點：五大要求
“十四五”規(guī)劃編制工作是一項國家到地方、全局到局部、宏觀與微觀等相互結(jié)合的系統(tǒng)性工作?？傮w來說，“十四五”規(guī)劃研究制定的編制重點為：
客觀全面做好總結(jié)評估。對“十三五”執(zhí)行情況進(jìn)行全面總結(jié)評估，客觀準(zhǔn)確把握區(qū)域所處發(fā)展階段及特征。
重視區(qū)域瓶頸問題的解決。致力于打破制約區(qū)域發(fā)展的瓶頸，找準(zhǔn)突破發(fā)展的切入點、解決核心問題，發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，確保高質(zhì)量發(fā)展。
做好近中遠(yuǎn)期的目標(biāo)銜接。既要以五年為主，又應(yīng)預(yù)測2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的各項目標(biāo)，以及到本世紀(jì)中葉，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略安排。
重視突出區(qū)域自身發(fā)展特色。尋找區(qū)域與其他地區(qū)的異同，挖掘其發(fā)展價值，準(zhǔn)確把握其發(fā)展特色，并在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中突出區(qū)域特色
重視規(guī)劃實施的可操作性。既要站在大區(qū)域發(fā)展中考慮問題，對未來發(fā)展和環(huán)境變化有一定的準(zhǔn)備，又要切合區(qū)域發(fā)展實際，穩(wěn)步推進(jìn)，實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。
Ø 編制流程：六個步驟
全面調(diào)研。開展經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全面系統(tǒng)調(diào)研。全面調(diào)研是規(guī)劃有效編制的基礎(chǔ)與重要保障。有針對性、全面性的調(diào)研工作可以確保規(guī)劃制定者充分全面掌握現(xiàn)狀，找準(zhǔn)痛點。
前期研究。開展“十四五”經(jīng)濟(jì)社會重大課題研究和專項規(guī)劃編制。一般以產(chǎn)業(yè)為核心內(nèi)容，對于本地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)分析研究，形成針對各個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專項研究成果，梳理本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心思路。其次針對區(qū)域重大社會發(fā)展問題進(jìn)行研究分析，諸如人才發(fā)展、環(huán)境發(fā)展、社會公共服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行專項研究，以期提升本地區(qū)的綜合競爭力。
確定思路。形成“十四五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本思路并上報上級單位。
規(guī)劃編制。結(jié)合國家、上級規(guī)劃思路及要求，編制“十四五”經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要
規(guī)劃論證。對“十四五”經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要進(jìn)行論證
規(guī)劃上報。“十四五”經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要上報人大通過。
(三)“十四五”規(guī)劃研究必須重視的七項研究
十四五規(guī)劃編制不同以往，對于各部門提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)與更加深度的要求，要做好十四五規(guī)劃編制，必須強化三個維度七個部分的工作內(nèi)容。
