一、功能定位優(yōu)化

“十五五”時期，在業(yè)已形成的高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境新起點上，按高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展的新要求，生態(tài)地區(qū)不僅是國土空間新安全格局的重要組成，還將是國土空間新發(fā)展格局的關(guān)鍵支撐。在生態(tài)功能重要或生態(tài)系統(tǒng)脆弱的重點生態(tài)功能區(qū)，其功能定位需要在加強生態(tài)環(huán)境保護的同時，處理好發(fā)展和保護的關(guān)系、以高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化的重點方向包括3個方面。

（1）堅持以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主的功能導(dǎo)向不變。在繼續(xù)提升水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護功能的基礎(chǔ)上①，針對全球氣候增暖、極端天氣應(yīng)對、“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)等重大需求，協(xié)同增強海岸防護、洪水調(diào)蓄、固碳增匯、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)調(diào)節(jié)和供給服務(wù)功能，全方位守牢安全格局底線，建設(shè)更具韌性的新型國土空間格局。

（2）以增進生態(tài)系統(tǒng)的文化服務(wù)功能為切入點。提升人們通過精神感受、知識獲取、休閑游憩、美學(xué)體驗等從生態(tài)系統(tǒng)獲得非物質(zhì)利益的可能性，解決增進居民福祉中優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的供需矛盾。尤其是在國家公園采用大面積保護、小規(guī)模利用、適度特許經(jīng)營方式，實施精細化公園用途分類分區(qū)管制，激活并規(guī)范特許經(jīng)營管理運營機制，營建凈零排放綠色基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮其共建、共享、共贏的“全民公益性”價值，更好推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

（3）依托高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境本底激活綠色發(fā)展動能。拓展與生態(tài)保護定位兼容、凸顯生態(tài)比較優(yōu)勢的生態(tài)旅游、有機農(nóng)副產(chǎn)品供給、生物資源深加工、清潔能源生產(chǎn)、環(huán)境敏感型制造等復(fù)合功能，扭轉(zhuǎn)過去“一刀切式”“堡壘式”排他性保護，形成更具公平性和可持續(xù)發(fā)展機會的包容性保護方式；將重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展作為國土空間新發(fā)展格局的有機組成部分。

二、戰(zhàn)略格局完善

面向“十五五”時期功能定位調(diào)整與升級需要，生態(tài)地區(qū)應(yīng)當(dāng)從更具完整性的生態(tài)系統(tǒng)、更具協(xié)調(diào)性的保護與利用方式、更具適應(yīng)性的安全與發(fā)展取向多重視域著眼，在原有生態(tài)安全戰(zhàn)略格局基礎(chǔ)上，進一步增強生態(tài)安全屏障與國土空間開發(fā)格局的空間聯(lián)系與供需互動（圖1）：擴充長江、黃河重點生態(tài)區(qū)和海岸帶等生態(tài)安全屏障，推進生態(tài)安全戰(zhàn)略格局從偏遠的生態(tài)源地向人口經(jīng)濟最集聚的軸帶靠近；擴大“三區(qū)四帶”空間覆蓋范圍，實現(xiàn)每個城市群及都市圈地區(qū)、每個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)就近均分布有重點生態(tài)功能區(qū)，將為主要城市群（如京津冀、長三角、粵港澳、成渝等）和主要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（如松嫩及三江平原、黃淮海平原等）等提供穩(wěn)定、充足、潔凈水資源的生態(tài)安全屏障區(qū)作為優(yōu)化的重中之重，從而為高質(zhì)量發(fā)展夯實更加穩(wěn)固的自然生態(tài)基底，為城鄉(xiāng)居民提供更加安全的生態(tài)保障?？傊?，在筑牢生態(tài)安全屏障體系，優(yōu)化重點生態(tài)功能區(qū)格局，整合自然保護地體系，嚴守生態(tài)保護紅線，統(tǒng)籌實施山水林田湖草沙一體化保護修復(fù)，以及系統(tǒng)增進生態(tài)地區(qū)對區(qū)域重大戰(zhàn)略生態(tài)支撐的同時，引導(dǎo)生態(tài)優(yōu)勢區(qū)做好生態(tài)利用文章，全方位滿足新時期國土安全和居民福祉多元化需求。

圖1 生態(tài)安全屏障區(qū)與國土空間開發(fā)格局的空間聯(lián)系與供需互動關(guān)系

（1）筑牢國家生態(tài)安全屏障。青藏高原生態(tài)屏障區(qū)，重點提升水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護功能，強化高寒生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)，穩(wěn)固“亞洲水塔”。黃河重點生態(tài)區(qū)，重點增強黃河流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，建設(shè)防風(fēng)、固沙、固土“一防兩固”的流域綠色屏障。長江重點生態(tài)區(qū)，重點提升上游涵養(yǎng)水源與水土保持功能，加強長江岸線及重要湖泊濕地生態(tài)恢復(fù)，增強防洪調(diào)蓄、水生物種多樣性維護等流域生態(tài)功能。東北森林帶，重點加強退化森林、草原修復(fù)與水土流失治理，加強森林經(jīng)營和戰(zhàn)略木材儲備。北方防沙帶，重點提升沙化荒漠化區(qū)防風(fēng)固沙功能，建設(shè)鎖邊防風(fēng)固沙體系和防風(fēng)防沙生態(tài)林帶。南方丘陵山地帶，重點提升山地生物多樣性維護與水源涵養(yǎng)功能，構(gòu)筑跨省一體化生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)。海岸帶，重點恢復(fù)海灣、濱海濕地典型生境，增強河口生物多樣性和海岸防護功能（圖2）。

圖2 “十五五”時期我國生態(tài)地區(qū)戰(zhàn)略格局示意圖

（2）優(yōu)化重點生態(tài)功能區(qū)格局。優(yōu)化調(diào)整落實“三區(qū)四帶”內(nèi)陸域49個、海域11個國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)范圍，明確功能定位、生態(tài)保護紅線面積占比下限，確保國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的陸域生態(tài)保護紅線區(qū)域面積占比保持在73.84%以上（表3），分類制定關(guān)鍵生態(tài)功能、兼容性復(fù)合功能，明確優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給目標(biāo)。擴大青藏高原生態(tài)屏障區(qū)水源涵養(yǎng)與水源補給、黃河重點生態(tài)區(qū)水土保持與防風(fēng)固沙、長江重點生態(tài)區(qū)防洪調(diào)蓄與生物多樣性維護關(guān)鍵區(qū)段的重點生態(tài)功能區(qū)范圍。推進東北森林帶和南方丘陵山地帶跨省生態(tài)廊道交匯區(qū)、北方防沙帶鎖邊防風(fēng)固沙區(qū)的省級重點生態(tài)功能區(qū)提升為國家級重點生態(tài)功能區(qū)。在黃河口、長江口—杭州灣、海峽西岸、珠江口、北部灣等重要海灣河口，加強陸海統(tǒng)籌，銜接匹配確定主體功能定位，拓展海岸帶關(guān)鍵物種及棲息地重點生態(tài)功能區(qū)范圍。

表3　國家生態(tài)安全屏障內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)名錄及優(yōu)化方向

（3）整合自然保護地體系。在國家公園空間布局方案遴選的49個國家公園候選區(qū)（含陸域44個、陸海統(tǒng)籌2個和海域3個）②，優(yōu)先啟動青藏高原國家公園群等生態(tài)區(qū)位重要、原始自然風(fēng)貌良好、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰的一批陸域國家公園籌建，積極創(chuàng)建南海熱帶海洋國家公園等填補海域國家公園空白，穩(wěn)步推進以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系。針對保護地空間重疊、內(nèi)嵌與分割數(shù)量多、破碎化問題，尤其是風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和濕地公園等景觀類型保護地與自然保護區(qū)的主要重疊類型，按照生態(tài)價值和保護強度重構(gòu)分類體系和空間布局，對珍稀瀕危動植物、旗艦種和指示物種適宜生境與棲息地、集中分布區(qū)、關(guān)鍵生態(tài)廊道等應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，維持生態(tài)系統(tǒng)完整性、提高保護有效性的同時，加強游憩空間內(nèi)生態(tài)與文旅深度融合，根據(jù)生態(tài)環(huán)境容量細化管控分區(qū)，有序拓展科研、教育、游憩等綜合功能。

（4）嚴守生態(tài)保護紅線。按照陸域生態(tài)保護紅線不低于300萬平方公里、海洋生態(tài)保護紅線不低于15萬平方公里的規(guī)劃目標(biāo)，將生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線，在穩(wěn)定自然生態(tài)空間保護規(guī)模的同時，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。確立生態(tài)保護紅線范圍的動態(tài)優(yōu)化機制，配合自然保護地整合優(yōu)化，一方面，將低人為擾動且具有潛在重要生態(tài)價值的生態(tài)空間及位于重要江河干流源頭兩岸、重要濕地和水庫周邊、荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)、沿海防護林基干林帶等重點生態(tài)區(qū)位的生態(tài)空間補充劃入；另一方面，加強紅線內(nèi)對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動規(guī)范管控的基礎(chǔ)上，針對過去“搶救式”保護使規(guī)模較大、人口集聚的村鎮(zhèn)，連片分布的耕地，保護價值不大的基礎(chǔ)設(shè)施，以及成片分布且對生態(tài)功能不造成影響的商品林等被劃入紅線的歷史遺留問題，科學(xué)評估后逐步調(diào)出紅線范圍。(作者：周 侃，樊 杰，周道靜，錢者東，虞虎， 劉漢初，張健)