日前，住建部網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于擬公布第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)名單的公示》，全國(guó)各地276個(gè)鎮(zhèn)榜上有名。其中，上海有6個(gè)鎮(zhèn)入選——浦東新區(qū)新場(chǎng)鎮(zhèn)、閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)、崇明區(qū)東平鎮(zhèn)、嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)、寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)、奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)。此前，上海已有3個(gè)鎮(zhèn)被命名為全國(guó)首批特色小鎮(zhèn)，分別是金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、松江區(qū)車墩鎮(zhèn)、青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)。
事實(shí)上，自2016年7月國(guó)家三部委發(fā)布特色小鎮(zhèn)培育通知后，全國(guó)各地建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱情高漲，政府、企業(yè)、學(xué)界均積極參與。但是，相關(guān)誤讀也隨之產(chǎn)生。比如，有人將特色小鎮(zhèn)簡(jiǎn)單理解為旅游產(chǎn)業(yè)，還有的在建設(shè)中刻意復(fù)制模仿國(guó)外小鎮(zhèn)。更有甚者，一些地方將特色小鎮(zhèn)建設(shè)視為新一輪房地產(chǎn)開發(fā)商機(jī)。如果不把特色小鎮(zhèn)的真正內(nèi)涵說清楚，就很有可能把一部好經(jīng)給念歪了。
對(duì)特色小鎮(zhèn)來說，怎樣的規(guī)模才是合適的？根據(jù)上海實(shí)際，特色小鎮(zhèn)規(guī)模應(yīng)按兩種類型來確定。一是以建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)或非建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)為基礎(chǔ)的更新改造型特色小鎮(zhèn)，其鎮(zhèn)區(qū)居住人口規(guī)模上限可按戶籍人口與來滬人口1比1來考慮。二是特色資源功能區(qū)特色小鎮(zhèn)，應(yīng)以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)區(qū)為主要建設(shè)范圍，居住人口規(guī)模主要考慮與就業(yè)人口相適應(yīng)。
特色小鎮(zhèn)是空間發(fā)展平臺(tái)，而不是行政管理概念
一般認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)是相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)，有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵和一定社區(qū)功能發(fā)展的空間平臺(tái)，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。按照規(guī)劃，到2020年，我國(guó)將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，以此來引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷提高建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量。目前，國(guó)內(nèi)已有10多個(gè)省份先后發(fā)布了類似文件，以具體指導(dǎo)本地區(qū)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展。
從國(guó)家和各地發(fā)布的指導(dǎo)意見來看，特色小鎮(zhèn)主要有下列要義：一是空間發(fā)展平臺(tái)，而不是管理概念，即不是建制鎮(zhèn)或行政區(qū)劃單元；二是不在市區(qū)內(nèi)，包括不在中心城區(qū)空間內(nèi)和郊區(qū)新城空間范圍內(nèi)，也不在中小城市的市區(qū)空間范圍內(nèi)；三是并非產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其功能既有產(chǎn)業(yè)也有社區(qū)；四是并非所有小城鎮(zhèn)都能建設(shè)特色小鎮(zhèn)。
那么，為什么要建設(shè)特色小鎮(zhèn)呢？主要有以下四個(gè)現(xiàn)實(shí)意義：
一是為我國(guó)面廣量大的小城鎮(zhèn)建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)，引領(lǐng)和帶動(dòng)我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)。
二是促進(jìn)和帶動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。特色小鎮(zhèn)是“獨(dú)立于市區(qū)”的空間，更為貼近美麗鄉(xiāng)村的空間。例如，上海嘉定外岡新能源小鎮(zhèn)、華亭旅游小鎮(zhèn)建設(shè)，就有助于所屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“三個(gè)集中”。
三是有助于疏解市區(qū)和城區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能。除了可以依托本身具有的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化內(nèi)涵發(fā)展一些傳統(tǒng)工業(yè)、旅游業(yè)外，特色小鎮(zhèn)還可以分擔(dān)一些市區(qū)和城區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)功能，緩解市區(qū)和城區(qū)的商務(wù)成本及交通環(huán)境壓力，乃至人口過度集聚的壓力。例如，荷蘭的萊頓科技小鎮(zhèn)、中國(guó)的浙江嘉善歸谷科技小鎮(zhèn)就分擔(dān)了一定的城市科技創(chuàng)新功能。
四是有助于傳統(tǒng)文化和自然生態(tài)的保護(hù)。例如，江蘇揚(yáng)州灣頭鎮(zhèn)通過創(chuàng)建玉器特色小鎮(zhèn)，把揚(yáng)州的“天下玉、揚(yáng)州工、灣頭源”的傳統(tǒng)玉工藝技術(shù)和產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做大。又如，浙江江山通過大陳鄉(xiāng)旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)打造，更好地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐木G水青山，找到生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)的路子。
保持宜居尺度，不盲目拆除老街區(qū)和搞圈地開發(fā)
各地正在建設(shè)的特色小鎮(zhèn)功能各異，有旅游小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)、科技小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn)，甚至還有養(yǎng)生小鎮(zhèn)、巧克力小鎮(zhèn)、森林小鎮(zhèn)等。不同的功能定位無可厚非，但本質(zhì)上應(yīng)該“萬變不離其宗”，即產(chǎn)業(yè)是根基、綠色是底色、文化是靈魂。
為了消除特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的種種亂象，住建部發(fā)布通知強(qiáng)調(diào)：尊重小鎮(zhèn)現(xiàn)有格局，不盲目拆老街區(qū)；保持小鎮(zhèn)宜居尺度，不盲目蓋高樓；傳承小鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化，不盲目搬襲外來文化。在此次第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)評(píng)選中還進(jìn)一步明確，以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)，政府大包大攬或過度舉債，以打造特色小鎮(zhèn)名義搞圈地開發(fā)等情況的，不得推薦為特色小鎮(zhèn)。
關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)，國(guó)外一些國(guó)家有不少傳統(tǒng)和做法，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
例如，荷蘭特色小鎮(zhèn)坐落格局和空間特點(diǎn)大都依河流、水系流向布置港口、街道、建筑的朝向、位置和風(fēng)貌。小鎮(zhèn)與城市、小鎮(zhèn)與村莊通過水道連接，構(gòu)成城、鎮(zhèn)、村網(wǎng)絡(luò)。不同種類的食品和產(chǎn)品從周圍的村莊，通過船只被送往附近的小鎮(zhèn)和周圍地區(qū)。河流和水系之間，依然保留著花田、風(fēng)車和靜謐的村莊。與村莊連接的小鎮(zhèn)，既有完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，又保存田園風(fēng)光、傳統(tǒng)文化和旅游魅力，從而成為居住者的天堂、創(chuàng)業(yè)者的樂園和游客的夢(mèng)鄉(xiāng)。
國(guó)外也有科技小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)、樂水小鎮(zhèn)等不同的特色小鎮(zhèn)。比如，德國(guó)的小城鎮(zhèn)星羅棋布，一般距大中小城市0.5至1小時(shí)車程，人口在3000人左右。統(tǒng)計(jì)顯示，德國(guó)大約三分之一的居民生活在10萬以上人口的城市中，三分之二居民生活在2000人以上、10萬人以下的小城鎮(zhèn)里。德國(guó)政府高度重視鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)資金大部分來源于國(guó)家補(bǔ)貼和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。村鎮(zhèn)布局和建設(shè)強(qiáng)調(diào)與自然融合在一起，通過鎮(zhèn)村規(guī)劃和設(shè)計(jì)來調(diào)控；注重比較均衡的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系，注重鎮(zhèn)村環(huán)境保護(hù)和古建筑保護(hù)。
再如，日本在小城鎮(zhèn)建設(shè)中十分注重運(yùn)用地方資源，積極推進(jìn)“一村一品”運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)本地特色產(chǎn)品生產(chǎn)。在小城鎮(zhèn)舊區(qū)改造時(shí)，注重保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)格，并注重小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施完善，促進(jìn)企業(yè)入駐，拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。在小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中，注意縮小城鄉(xiāng)差別，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合。
破解基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)集中供給瓶頸
上?，F(xiàn)有108個(gè)建制鎮(zhèn)，其中郊區(qū)有103個(gè)、中心城區(qū)有5個(gè)。在郊區(qū)的103個(gè)建制鎮(zhèn)中，按與中心城、郊區(qū)新城連接空間距離和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，可劃分為三類：一是“城中鎮(zhèn)”，約20個(gè)左右；二是“城邊鎮(zhèn)”，約40個(gè)左右；三是“獨(dú)立鎮(zhèn)”，約43個(gè)左右。按照規(guī)劃，到2040年，上海郊區(qū)建制鎮(zhèn)預(yù)計(jì)60個(gè)左右、非建制鎮(zhèn)預(yù)計(jì)50個(gè)左右。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，上海特色小鎮(zhèn)必須基于這部分空間范圍來積極規(guī)劃建設(shè)。
基于這樣的空間耦合，上海特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在供需結(jié)構(gòu)上可以作一些調(diào)整和配套。就目前的情況而言，應(yīng)當(dāng)把分散在相關(guān)低效工業(yè)用地、零星自然村落和“三高”沿線等環(huán)境敏感區(qū)的自然村落，閑置的公用事業(yè)及其他建設(shè)用地拆除，歸并到所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和建設(shè)用地空間中。這樣一來，鄉(xiāng)村人居環(huán)境將得到改善，農(nóng)田空間連片規(guī)模將擴(kuò)大，集體經(jīng)濟(jì)就可能發(fā)展壯大。這類事項(xiàng)，對(duì)鄉(xiāng)村是需求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)又是供給。有了這些騰退的集體建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃空間和建設(shè)用地就有可能擴(kuò)大，這是當(dāng)下上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的最大難題和最大需求。
同樣，根據(jù)目前的情況，上海郊區(qū)擬建的美麗鄉(xiāng)村需要改善道路、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老、社區(qū)商業(yè)等公共服務(wù)。對(duì)這些基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和公共服務(wù)的集中提供來說，其瓶頸一般都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的自身?xiàng)l件，決定著為周邊村民和單位提供服務(wù)的能力與水平。從這個(gè)角度講，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)是供給主體，而美麗鄉(xiāng)村是需求方。
上海的小城鎮(zhèn)建設(shè)，總體上可歸納為兩個(gè)發(fā)展方向：一是“城中鎮(zhèn)”和一部分“城邊鎮(zhèn)”將被中心城區(qū)和郊區(qū)新城所吸納，走城區(qū)化發(fā)展之路。這部分鎮(zhèn)將逐步并入城區(qū)和新城，逐步實(shí)行鎮(zhèn)改街道。二是一部分“城邊鎮(zhèn)”和“獨(dú)立鎮(zhèn)”將逐步成為所轄農(nóng)村“三個(gè)集中”的空間平臺(tái)，走田園特色化發(fā)展之路。這部分鎮(zhèn)與周邊所服務(wù)管理的鄉(xiāng)村形成更為緊密的利益共同體，鎮(zhèn)的功能和空間會(huì)逐步擴(kuò)大，鎮(zhèn)的建制與所轄村莊共生存。
這兩個(gè)發(fā)展方向與上海國(guó)際化大都市的發(fā)展和利益需求是相關(guān)的。前一個(gè)方向是上海大都市本身集約集聚發(fā)展所需，講求的是與城區(qū)或新城協(xié)調(diào)，著眼于做大城區(qū)或新城，構(gòu)建大城市（中心城區(qū)）+中等城市（郊區(qū)新城）+小城市（城中鎮(zhèn)和一部分城邊鎮(zhèn)）協(xié)調(diào)發(fā)展體系。后一個(gè)方向是上海都市生態(tài)屏障所需，并與周邊省市需求銜接，著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構(gòu)建獨(dú)立鎮(zhèn)（含非建制鎮(zhèn)）和村（美麗鄉(xiāng)村）協(xié)調(diào)發(fā)展體系。
基于這一框架，上海的相關(guān)城鎮(zhèn)就可以“對(duì)號(hào)入座”展開規(guī)劃和建設(shè)。有些鎮(zhèn)也許適合做成小城市，納入城市協(xié)調(diào)發(fā)展體系；有些鎮(zhèn)可以納入特色小鎮(zhèn)，納入鎮(zhèn)村協(xié)調(diào)發(fā)展體系。就特色小鎮(zhèn)建設(shè)而言，應(yīng)當(dāng)遵循“規(guī)劃科學(xué)、適度規(guī)模、配套完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、田園綠色、管理有序”的原則，與美麗鄉(xiāng)村融為生產(chǎn)生活共同體，努力打造上海市民的“后花園”。
要處理好傳統(tǒng)文化、自然生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系
如何處理好傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)關(guān)系，是特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題。上海特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要結(jié)合已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，展開三方面謀劃：
一是將所轄村莊的零散布局的工業(yè)用地向特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的工業(yè)區(qū)位集中，依托傳統(tǒng)工藝技術(shù)發(fā)展釀酒、竹刻、草編、土布等手工業(yè)，依托現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。現(xiàn)在，上海郊區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房的租金已與郊區(qū)商務(wù)辦公用房租金價(jià)格接近，故上海郊區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展傳統(tǒng)手工業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)是有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的。
二是圍繞鎮(zhèn)域特色資源功能區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，包括休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、度假旅游、民俗文化旅游等。在這方面，上海郊區(qū)特色小鎮(zhèn)有其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，整體呈現(xiàn)供給不足、需求旺盛特征。特別是，每逢節(jié)假日上海市民多到周邊省市的鄉(xiāng)村旅游，所以發(fā)展空間很大。
三是注重為周邊農(nóng)村乃至上海市區(qū)提供服務(wù)，包括商業(yè)、培訓(xùn)、科技、醫(yī)療、養(yǎng)生、文化等。隨著特色小鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)的集中，這方面的潛力大有可挖。
特色小鎮(zhèn)建設(shè)不是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)行為，文化的滋養(yǎng)至關(guān)重要，重點(diǎn)是處理好傳統(tǒng)文化保護(hù)和利用的關(guān)系。中國(guó)傳統(tǒng)文化（包括傳統(tǒng)工藝和非物質(zhì)文化）的根在鄉(xiāng)村。發(fā)掘和傳承農(nóng)田布局、水系格局和農(nóng)耕文化、民俗文化、名人文化、家風(fēng)家訓(xùn)、建筑文化、集市文化、飲食文化，以及勞作生活方式、農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖傳統(tǒng)、特色樹種、傳統(tǒng)農(nóng)具等，是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是特色小鎮(zhèn)獨(dú)特魅力和獨(dú)有特色的來源。
比如，上海周浦鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，注重700多條河道的加深拓展，并注重傳承“浦東宣卷”“楊氏針灸療法”“三陽糕點(diǎn)制作技藝”等非遺資源，還對(duì)傅雷舊居、蘇局仙故居、浙寧會(huì)館等傳統(tǒng)名居加以保護(hù)，就是很好的做法，值得推廣。
還想強(qiáng)調(diào)的是，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的綠色生態(tài)建設(shè)也是不容忽視的，其重點(diǎn)是處理好自然生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。上海郊區(qū)是典型的江南水鄉(xiāng)?？上У氖?，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一些地方填埋的河流和魚塘不少，已危及防洪排澇和水鄉(xiāng)風(fēng)貌。同時(shí)，一些鎮(zhèn)村內(nèi)部空間和建筑年久失修，應(yīng)有的傳統(tǒng)風(fēng)貌已漸漸流失。這些短板亟需補(bǔ)上。唯有如此，才有可能讓特色小鎮(zhèn)真正成為宜居、宜業(yè)、宜游的上海“后花園”。
