近日，國家發(fā)改委悄然下發(fā)《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》（下稱《指導意見》）。

　　《指導意見》提出，“十三五”市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的主要任務(wù)：一是要創(chuàng)新市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，改革市場發(fā)揮作用領(lǐng)域的規(guī)劃內(nèi)容，強化政府職責領(lǐng)域的任務(wù)，特別是要強化空間布局，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，將經(jīng)濟社會發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體，編制出一個統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃。二是要健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，強化市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的龍頭地位，為城鄉(xiāng)、土地、、交通等規(guī)劃編制提供依據(jù)，同時要精簡專項規(guī)劃數(shù)量，增強專項規(guī)劃編制的針對性和有效性，為貫徹落實市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃提供支撐。

　　發(fā)改委一位官員對21世紀經(jīng)濟報道介紹，《指導意見》的目標是推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，為形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖奠定基礎(chǔ)?！靶枰⒁獾氖?，《指導意見》是指導性質(zhì)的文件，并不具有強制力?！?br />
　　21世紀經(jīng)濟報道獲悉，推進市縣“多規(guī)合一”是中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議確定的2014年經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制的一項重要任務(wù)。目前，發(fā)改委和環(huán)保部、住建部、國土部已經(jīng)分別向中央全面深化改革領(lǐng)導小組辦公室提交了“多規(guī)合一”的改革方案。

　　開發(fā)與保護融為一體

　　《指導意見》提出，目前我國市縣規(guī)劃存在著規(guī)劃數(shù)量過多、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問題，這是導致工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中資源過度消耗、空間無序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等突出矛盾的原因之一。

　　為此，發(fā)改委要求市縣規(guī)劃要強化空間布局。

　　要針對目前市縣各類功能分區(qū)數(shù)量過多、內(nèi)容繁雜、缺乏統(tǒng)籌、難以銜接等問題，按照一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖的要求，整合優(yōu)化相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，形成一張規(guī)劃布局總圖，將開發(fā)與保護融為一體，作為市縣長期遵循的空間開發(fā)調(diào)控藍圖。

　　《指導意見》指出，強化市縣規(guī)劃的空間內(nèi)涵，不是形式上的調(diào)整，而是轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念、調(diào)整規(guī)劃思路的內(nèi)在要求。與企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比，空間結(jié)構(gòu)、空間布局對一個市縣的影響更宏觀、更長遠，是政府更好發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用的重要領(lǐng)域。因此，在規(guī)劃思路、規(guī)劃框架上都要體現(xiàn)這種特點和要求，把總體發(fā)展戰(zhàn)略和各領(lǐng)域發(fā)展任務(wù)與空間布局、空間管控相結(jié)合，改變將時序與空間、發(fā)展與布局相互割裂的狀況。

　　“經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃本質(zhì)上是發(fā)展性質(zhì)的規(guī)劃，側(cè)重時間序列下的各類預(yù)期性指標，這些指標是可以計算和預(yù)測的?！敝袊鴩临Y源經(jīng)濟研究院規(guī)劃所研究員郝慶對21世紀經(jīng)濟報道分析，但是空間規(guī)劃不同，它是強制性的管控規(guī)劃，不僅僅是空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)、區(qū)位、布局等，還涉及到空間的權(quán)屬這一復(fù)雜問題，因此其編制難度要更大。

　　發(fā)改委還要求，為進一步增強市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和前瞻性，要合理調(diào)整規(guī)劃目標、規(guī)劃任務(wù)的期限，既要以“十三五”時期為主，銜接2020年全面建成小康社會各標，又要考慮更長時期的遠景發(fā)展，做到遠近結(jié)合。

　　對此，中科院南京地理與湖泊研究所研究員、區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃研究中心主任陳雯對21世紀經(jīng)濟報道解釋，所謂規(guī)劃目標和任務(wù)的遠近結(jié)合，“近”主要是指實現(xiàn)五年規(guī)劃預(yù)期性目標的各類任務(wù)和項目，而“遠”則主要指體現(xiàn)基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的城鎮(zhèn)、和生態(tài)三類大的空間格局的劃分。

　　劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間

　　《指導意見》提出了改革創(chuàng)新市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的八項具體措施：一要合理確定規(guī)劃目標，既要體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，更要體現(xiàn)不同主體功能定位和與相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的需要；二要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，要科學謀劃總體布局，合理確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間比例，構(gòu)建空間開發(fā)格局；三要引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和布局，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導，強化產(chǎn)業(yè)布局的引導和約束；四要積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，明確城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，優(yōu)化空間組織模式等；五要促進公共服務(wù)資源的均衡配置，要按人口流動趨勢，合理配置資源，充分發(fā)揮中心輻射功能；六要增強交通等基礎(chǔ)設(shè)施支撐引導能力；七要強化生態(tài)環(huán)境保護；八要完善空間調(diào)控政策。

　　其中，在規(guī)劃目標這項改革措施中，發(fā)改委要求各個市縣要體現(xiàn)不同主體功能定位的要求。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要淡化增長速度、規(guī)?？偭康确矫娴闹笜?；重點開發(fā)區(qū)域要體現(xiàn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化的要求；重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品[-6.93%資金研報]主產(chǎn)區(qū)要突出增強生態(tài)服務(wù)功能和農(nóng)產(chǎn)品供給能力等方面的指標。增加城鎮(zhèn)化、空間開發(fā)強度、耕地保有量、生態(tài)紅線等空間管控方面的指標，為相關(guān)規(guī)劃、配套政策的制定提供依據(jù)。

　　同時，在優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)這項改革措施中，《指導意見》提出要按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，在國土空間分析評價基礎(chǔ)上，以行政邊界和自然邊界相結(jié)合，將市縣全域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，通過三類空間的合理布局，形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的規(guī)劃藍圖、布局總圖。

　　發(fā)改委要求各地合理確定三類空間比例。要按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力和未來發(fā)展方向，根據(jù)不同主體功能定位要求，合理確定三類空間的適度規(guī)模和比例結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)空間占比，要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)依次遞減；農(nóng)業(yè)空間占比，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣應(yīng)高于50%；生態(tài)空間占比，在重點生態(tài)功能區(qū)的市縣應(yīng)高于50%。

　　《指導意見》提出要針對三類空間的功能定位和發(fā)展方向，細化財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等政策，加強對市縣域空間的管控能力。

　　發(fā)改委期望，以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間作為規(guī)劃銜接的平臺，為相關(guān)規(guī)劃的編制提供依據(jù)和接口。其他相關(guān)空間規(guī)劃的管制分區(qū)和邊界劃定，如城市增長邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護三條紅線，可在三類空間布局的框架下進一步細化，形成更具體的空間管制分區(qū)。通過三類空間和細化的管制分區(qū)，形成綜合與專項相結(jié)合的空間管控體系。

　　“這體現(xiàn)了發(fā)改委推進‘多規(guī)合一’的改革思路?！标愽┙榻B，在這種改革方案下，并沒有打破之前各個部門的業(yè)務(wù)分工，只是提供了一個‘多規(guī)合一’的銜接平臺。

　　中國城市科學研究會秘書長李迅認為，無論由哪個部門領(lǐng)銜牽頭，最重要的是部門間形成共識，推進各個專項規(guī)劃內(nèi)容的銜接，減少重疊和沖突，形成一個各部門、多層次的合理的規(guī)劃體系。

　　國家發(fā)展改革委關(guān)于《“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》全文

　　各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委：

　　編制實施好全國“十三五”規(guī)劃,對于全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有十分重要的意義。市縣規(guī)劃是國家規(guī)劃體系的重要組成部分。推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新,是扎實做好“十三五”規(guī)劃編制工作的重要任務(wù)。為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神,編制好市縣“十三五”規(guī)劃,特別是經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃,提出以下意見。

　　一、推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的重要意義

　　(一)推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新,是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。正確處理政府和市場的關(guān)系,涉及到規(guī)劃的功能和定位。按照黨的十八屆三中全會精神,政府要加強戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施,地方政府要加強公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護等職責?！笆濉笔锌h規(guī)劃要充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟體制改革的大方向,充分體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求,創(chuàng)新規(guī)劃理念、內(nèi)容和方法,把規(guī)劃重點放在地方政府職責領(lǐng)域上,更好地發(fā)揮對市場主體的引導功能。

　　(二)推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新,是堅定不移實施主體功能區(qū)制、強化政府空間管控能力的客觀需要。加強對空間資源的有效調(diào)控,是市場經(jīng)濟條件下政府規(guī)劃的重要功能?！笆濉笔锌h規(guī)劃,在完善按時序部署經(jīng)濟社會發(fā)展重大任務(wù)的同時,要進一步落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略,綜合調(diào)控各種空間需求,按照與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的原則,引導和約束各類開發(fā)行為,增強市縣政府空間管控能力,推動市縣政府治理能力現(xiàn)代化。

　　(三)推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新,是促進經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,全面建成小康社會的戰(zhàn)略舉措。到2O20年全面建成小康社會,是我國“三步走”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,也是“十三五”規(guī)劃的重要任務(wù)。由于各市縣資源環(huán)境承載能力不同,主體功能定位不同，未來的空間開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Σ煌?在全面建設(shè)小康社會進程中面臨的矛盾和任務(wù)也有所差異?！笆濉笔锌h規(guī)劃,要按照區(qū)域主體功能定位,針對備自主要矛盾,突出首要任務(wù),分類促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、人民生活水平全面提高、資源環(huán)境條件持續(xù)改善。

　　(四)推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新,是完善市縣規(guī)劃體系,推動“多規(guī)合一”的重要基礎(chǔ)。目前,我國市縣規(guī)劃存在著規(guī)劃數(shù)量過多、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問題,這是導致工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中資源過度消耗、空間無序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等突出矛盾的重要原因之一。要按照中央關(guān)于全面深化改革的部署精神,抓住“十三五”規(guī)劃編制的有利時機,積極推進市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新,為推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”,形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖奠定基礎(chǔ)。

　　二、推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的總體要求

　　“十三五”市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的主要任務(wù):一是要創(chuàng)新市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,改革市場發(fā)揮作用領(lǐng)域的規(guī)劃內(nèi)容,強化政府職責領(lǐng)域的任務(wù),特別是要強化空間布局,優(yōu)化空間結(jié)構(gòu),將經(jīng)濟社會發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體,編制出一個統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃。二是要健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制,強化市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的龍頭地位,為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等規(guī)劃編制提供依據(jù),同時要精減專項規(guī)劃數(shù)量,增強專項規(guī)劃編制的針對性和有效性,為貫徹落實市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃提供支撐。

　　(一)創(chuàng)新發(fā)展理念。推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新,實質(zhì)是推動發(fā)展理念、發(fā)展思路的創(chuàng)新。當前和今后一段時期,世情、國情都在發(fā)生深刻變化,推動市縣發(fā)展也要與時俱進。面對產(chǎn)能過剩和生態(tài)環(huán)境的硬約束,再繼續(xù)簡單地追求增長速度,追求空間規(guī)模擴張,已經(jīng)沒有出路。必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式,轉(zhuǎn)變粗放的空間開發(fā)模式,實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略,才能適應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展條件新變化和國內(nèi)外市場競爭新格局所帶來的挑戰(zhàn)。

　　(二)把握總體定位。嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展,是新時期對市縣發(fā)展的總體要求,也是堅持全國一盤棋思想的重要體現(xiàn)。備市縣要從區(qū)域大背景出發(fā),按照優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)的總體要求,明確各自經(jīng)濟發(fā)展的主要方向,科學謀劃未來的發(fā)展與布局。

　　(三)強化空間布局。這是增強市縣整體競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎(chǔ),是市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的重要任務(wù)。要針對目前市縣各類功能分區(qū)數(shù)量過多、內(nèi)容繁雜、缺乏統(tǒng)籌、難以銜接等問題,按照一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖的要求,整合優(yōu)化相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū),形成一張規(guī)劃布局總圖,將開發(fā)與保護融為一體,作為市縣長期遵循的空間開發(fā)調(diào)控藍圖。

　　(四)轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路。強化市縣規(guī)劃的空間內(nèi)涵,不是形式上的調(diào)整,而是轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念、調(diào)整規(guī)劃思路的內(nèi)在要求。與企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比,空間結(jié)構(gòu)、空間布局對一個市縣的影響更宏觀、更長遠,是政府更好發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用的重要領(lǐng)域。因此,在規(guī)劃思路、規(guī)劃框架上都要體現(xiàn)這種特點和要求,把總體發(fā)展戰(zhàn)略和備領(lǐng)域發(fā)展任務(wù)與空間布局、空間管控相結(jié)合,改變將時序與空間、發(fā)展與布局相互割裂的狀況。

　　(五)優(yōu)化規(guī)劃期限。為進一步增強市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和前瞻性,要合理調(diào)整規(guī)劃目標、規(guī)劃任務(wù)的期限,既要以五年為主,銜接2O20年全面建成小康社會備項目標,又要考慮更長時期的遠景發(fā)展,做到遠近結(jié)合。原則上,規(guī)劃任務(wù)以“十三五”時期為重點,但主要目標可展望到2O30年,空間布局可以是更長遠的制度安排。通過規(guī)劃期限的調(diào)整完善,為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等不同規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件。

　　三、改革創(chuàng)新市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃

　　要按照編制出統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃這一要求,加大改革創(chuàng)新力度,切實將發(fā)展與布局、開發(fā)與保護融為一體,推動市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新。

　　(一)合理確定規(guī)劃目標

　　科學的規(guī)劃目標,既是發(fā)展理念的體現(xiàn),也是規(guī)劃任務(wù)的具體化。

　　要體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。進一步強化公共服務(wù)、社會治理、資源環(huán)境等方面的目標和指標,特別是要突出就業(yè)增加、收入提高與經(jīng)濟增長同步等民生改善方面的目標和指標。要貫徹落實國家戰(zhàn)略部署和省級規(guī)劃任務(wù)要求,將政府必須完成的一些任務(wù)作為約束性指標,將由市場起決定性作用的任務(wù)作為預(yù)期性指標，同時,要合理確定經(jīng)濟增長速度和規(guī)模,避免層層加碼,盲目攀比。

　　要體現(xiàn)不同主體功能定位的要求。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要淡化增長速度、規(guī)?？偭康确矫娴闹笜?重點開發(fā)區(qū)域要體現(xiàn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化的要求,重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要突出增強生態(tài)服務(wù)功能和農(nóng)產(chǎn)品供給能力等方面的指標;同時,要結(jié)合備市縣面臨的主要任務(wù),突出一些體現(xiàn)地域特色的指標。

　　要考慮相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的需要。增加城鎮(zhèn)化、空間開發(fā)強庋、耕地保有量、生態(tài)紅線等空間管控方面的指標,為相關(guān)規(guī)劃、配套政策的制定提供依據(jù)。

　　(二)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

　　要按照市縣的區(qū)域背景和資源環(huán)境承載能力及未來發(fā)展?jié)摿?科學謀劃空間開發(fā)格局,提高市縣空間利用效率和整體競爭能力。

　　科學謀劃總體布局。形成一張將空間開發(fā)與保護融為一體的布局總圖,是編制市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的關(guān)鍵,也是銜接協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃的重要平臺。要按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求,在國土空間分析評價基礎(chǔ)上,以行政邊界和自然邊界相結(jié)合,將市縣全域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間,通過三類空間的合理布局,形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的規(guī)劃藍圖、布局總圖。

　　城鎮(zhèn)空間,是重點進行城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟的地域,包括已經(jīng)形成的城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以及一定規(guī)模的開發(fā)園區(qū)。農(nóng)業(yè)空間,是主要承擔農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的地域,以田園風光為主,分布著一定數(shù)量的集鎮(zhèn)和村莊。生態(tài)空間,是主要承擔生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護功能的地域,以自然生態(tài)為主,包含一些零散分布的村落。

　　合理確定三類空間比例。要按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力和未來發(fā)展方向,根據(jù)不同主體功能定位要求,合理確定三類空間的適度規(guī)模和比例結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)空間占比,要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)依次遞減;農(nóng)業(yè)空間占比,在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣應(yīng)高于50%;生態(tài)空間占比,在重點生態(tài)功能區(qū)的市縣應(yīng)高于50%。

　　構(gòu)建空間開發(fā)格局。城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間,是對市縣空間開發(fā)與保護的總體部署,是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的空間載體。各市縣可在三類空間布局的基礎(chǔ)上,研究細化城鎮(zhèn)組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護等的空間布局,進一步優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。

　　(三)引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和布局

　　要準確分析把握未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境、大趨勢,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,從市情縣情出發(fā),發(fā)揮規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導作用、對產(chǎn)業(yè)布局的引導和約束功能。

　　加強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導。各市縣要按照主體功能定位的要求,從區(qū)域的比較優(yōu)勢出發(fā),明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體方向和主要任務(wù)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣,要著眼于提升國際競爭力,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向優(yōu)質(zhì)、高效轉(zhuǎn)變,加大占地多、耗水大、排放高產(chǎn)業(yè)項目的調(diào)整改造力度。重點開發(fā)區(qū)域的市縣,要加快新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程,增強產(chǎn)業(yè)集聚能力,促進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣,要圍繞增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為主要任務(wù),積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。重點生態(tài)功能區(qū)的市縣,要在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,因地制宜地發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟。

　　強化對產(chǎn)業(yè)布局的引導和約束。要按照三類空間的功能特點,引導和約束產(chǎn)業(yè)布局,改變以往分散開發(fā)、無序布點的弊端,把政府的規(guī)劃引導和市場機制的決定性作用有機結(jié)合起來。二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,要按照集中集聚的原則,著眼于培育產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群，集中布局在城鎮(zhèn)空間,促進產(chǎn)城融合。第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在農(nóng)業(yè)空間要著重專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展,在重點城鎮(zhèn)周邊發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè),在生態(tài)空間可適度發(fā)展特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)旅游業(yè)。

　　(四)積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化

　　貫徹落實國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,推進新型城鎮(zhèn)化進程,引導城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng),引導城鎮(zhèn)發(fā)展方向與市縣空間功能分區(qū)相適應(yīng),加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,增強農(nóng)村發(fā)展活力，走集約高效、綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路,推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

　　明確城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。我國仍處于城鎮(zhèn)化較快發(fā)展時期,也是空間結(jié)構(gòu)較快變動時期。按照全國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格,21個城鎮(zhèn)化地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚速度將加快,城鎮(zhèn)化水平將明顯提高。而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū),人口總體上呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢,城鎮(zhèn)化水平會低于全國。備市縣要在全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的大背景下,合理預(yù)測城鎮(zhèn)化速度和人口規(guī)模,把握未來經(jīng)濟走勢和人口流動格局,科學提出各自城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路,并結(jié)合備自特點,研究提出城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間人口布局引導的方向和路徑。

　　優(yōu)化城鎮(zhèn)空間組織模式。在三類空間布局中明確提出城鎮(zhèn)空間,實質(zhì)是明確城鎮(zhèn)發(fā)展的大格局。備市縣應(yīng)在此基礎(chǔ)上,進一步提出備具特色的空間組織模式。市縣城鎮(zhèn)的空間組織,是宏觀區(qū)域布局中的重要組成部分。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段不同,區(qū)域資源環(huán)境背景不同,城鎮(zhèn)空間布局的組織模式也不同。我國優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)育相對成熟,已經(jīng)進入網(wǎng)絡(luò)化、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展階段;重點開發(fā)區(qū)域正處于培育中心城市,聚集培育城市群的重要時期;農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū),需要進一步探索點上開發(fā)、面上保護的格局。各市縣要在區(qū)域城鎮(zhèn)化布局的大背景下,強化在區(qū)域分工中的功能作用,融入?yún)^(qū)域總體布局框架。

　　以人為核心推動城鎮(zhèn)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型的過程,是農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的過程,必須把人作為規(guī)劃的著眼點和著力點。要改變熱衷城鎮(zhèn)擴張和城鎮(zhèn)建設(shè)的傾向,更多注重為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和流動務(wù)工人員的本地化創(chuàng)造條件。要強化產(chǎn)業(yè)支撐,在集聚經(jīng)濟過程中,同步集聚并吸納人口。要促進產(chǎn)城融合,將產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間作為城市功能的重要組成部分,扭轉(zhuǎn)大規(guī)模布局開發(fā)園區(qū)和新城新區(qū)的傾向。

　　科學推進新農(nóng)村建設(shè)。要適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村莊變化的趨勢,按照發(fā)展中心村、保護特色村、整治空心村的方向,科學引導農(nóng)村居民點建設(shè),保護和傳承鄉(xiāng)村地域文化特色。要減少行政手段干預(yù),避免以建設(shè)城市的思路建設(shè)農(nóng)村,把城市規(guī)劃和建設(shè)模式簡單套用到鄉(xiāng)村,提出符合居民意愿的新農(nóng)村建設(shè)方向。

　　(五)促進公共服務(wù)資源均衡配置

　　促進公共服務(wù)資源均衡配置,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,是政府的重要職責,也是市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的重要任務(wù)。

　　要按照人口流動趨勢,合理配置公共服務(wù)資源。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣,要著眼外來人口本地化趨勢,充分考慮外來人口的家庭結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等特點和社區(qū)分布狀況,在教育、醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域加大投入力度,合理布局。重點開發(fā)區(qū)域的市縣,要考慮未來經(jīng)濟增長趨勢和集聚人口潛力,使公共服務(wù)資源的配置與未來人口集聚規(guī)模相適應(yīng)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的市縣,要考慮人口向外轉(zhuǎn)移的趨勢,避免簡單地按照人口遞增的趨勢規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施和能力。

　　要發(fā)揮城鎮(zhèn)的中心輻射功能,提高公共服務(wù)資源的配置效率。切實做好中心城市、縣城和若干重點城鎮(zhèn)的公共服務(wù)資源配置,既要提高為城鎮(zhèn)居住人口的服務(wù)水平,又要增強對周邊農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間內(nèi)居民的服務(wù)功能。

　　(六)增強交通等基礎(chǔ)設(shè)施支撐引導能力

　　交通等基礎(chǔ)設(shè)施是增強市縣發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進、合理布局、適度超前的原則,突出重點區(qū)域和關(guān)鍵節(jié)點,將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局以及公共服務(wù)緊密結(jié)合,注重發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施的牽引作用,提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。

　　推動多種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展。要倡導交通導向型城鎮(zhèn)發(fā)展和區(qū)域開發(fā)模式,研究提出建設(shè)規(guī)模合理、網(wǎng)絡(luò)完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、銜接高效的綜合交通系統(tǒng)方案。研究提出完善城鎮(zhèn)對外交通設(shè)施的思路與重點,按照“零距離換乘”和“無縫化銜接”的要求,實現(xiàn)與中心城市及主要機場、港口的快速、大容量、多方式連接?？茖W合理規(guī)劃和建設(shè)城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)。

　　因地制宜布局交通等基礎(chǔ)設(shè)施。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣,應(yīng)著重提出提升交通運輸服務(wù)能力的思路和要求,有條件地區(qū)可提出城際鐵路、市域鐵路、高速公路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐的建設(shè)思路與措施;重點開發(fā)區(qū)域的市縣,要結(jié)合產(chǎn)業(yè)人口加快集聚、交通運輸需求旺盛等實際情況,著重提出城際鐵路、普通公路等綜合交通網(wǎng)絡(luò)和樞紐建設(shè)思路及要求;限制開發(fā)區(qū)域的市縣,要結(jié)合縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展,著重提出大宗農(nóng)產(chǎn)品大能力運輸通道、連接縣城和重點中心鎮(zhèn)的普通公路等的建設(shè)思路和要求。同時,要進一步提升城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施水平,研究提出交通、能源、水利、信息、防洪、污水垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點。結(jié)合村莊布局和農(nóng)村生產(chǎn)生活需求,因地制宜提出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)思路與要求。

　　(七)強化生態(tài)環(huán)境保護

　　強化生態(tài)、資源、環(huán)境保護,以最小的資源環(huán)境代價實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,是政府規(guī)劃追求的重要目標。要按照加快生態(tài)文明建設(shè)的總體要求,樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念,突出市縣的地域特色,把生態(tài)環(huán)境保護的任務(wù)落實到具體空間。

　　按照市縣主體功能定位,突出生態(tài)環(huán)境保護的主要任務(wù)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣,要針對開發(fā)強度過高、自然生態(tài)空間大量減少、環(huán)境污染嚴重等突出問題,把生態(tài)環(huán)境綜合整治作為重要任務(wù),控制建設(shè)用地增長,強化水土資源和大氣環(huán)境治理、自然生態(tài)空間修復(fù)等。重點開發(fā)區(qū)域的市縣,要針對工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程加快,生態(tài)環(huán)境惡化壓力等問題,強調(diào)預(yù)防與治理并重,杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價實現(xiàn)短期增長。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣,要針對近年來農(nóng)業(yè)面源污染加劇的突出矛盾,把農(nóng)地的污染治理作為突出任務(wù),加大土壤環(huán)境監(jiān)測,從源頭上保障安全。重點生態(tài)功能區(qū)的市縣,要樹立保護就是發(fā)展的理念,把保護生態(tài)環(huán)境作為首要任務(wù),保障全國和區(qū)域生態(tài)安全。

　　按照市縣三類空間面臨的突出問題,強化生態(tài)環(huán)境保護的針對性。環(huán)境治理,在城鎮(zhèn)空間要著重加強生產(chǎn)、生活污水和垃圾的無害化處理,在農(nóng)業(yè)空間重點是面源污染的控制和土壤污染的治理,在生態(tài)空間主要是減輕生產(chǎn)生活對生態(tài)環(huán)境的壓力。生態(tài)修復(fù)工程,主要是集中在生態(tài)空間,在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)著重于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的維護和改善。對于一些區(qū)域的資源開發(fā),要按照點上開發(fā)、面上保護的要求,在資源開發(fā)的同時,加強生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。

　　(八)完善空間調(diào)控政策

　　按照堅定不移實施主體功能區(qū)制度、落實生態(tài)空間用途管制、嚴格實行耕地用途管制的要求,針對三類空間的功能定位和發(fā)展方向,細化財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等政策,加強對市縣域空間的管控能力。

　　城鎮(zhèn)空間。要著力提高土地集約利用水平,提升單位國土面積的投資強度和產(chǎn)出效率。要控制工礦建設(shè)空間和各類開發(fā)區(qū)用地比例,促進產(chǎn)城融合和低效建設(shè)用地的再開發(fā)。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域市縣的城鎮(zhèn)空間,要進一步控制開發(fā)強度,著力促進存量空間的優(yōu)化調(diào)整。

　　農(nóng)業(yè)空間。要強化農(nóng)地保護,推動土地整理,促進農(nóng)地規(guī)?；藴驶ㄔO(shè)。要嚴格建設(shè)用地管控,優(yōu)化整合農(nóng)村居民點,繁榮歷史文化村落,保護農(nóng)村田園景觀。

　　生態(tài)空間。要加強林地、草地、河流、湖泊、濕地等生態(tài)空間的保護和修復(fù),提升生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能。要實行嚴格的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準入制度,嚴控開發(fā)活動,控制開發(fā)強度。對其中的禁止開發(fā)區(qū)域,要劃定生態(tài)保護紅線,實施強制性保護。

　　四、健全市縣規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制

　　按照規(guī)劃體制改革的總體要求,要整合內(nèi)容交叉重復(fù)、甚至相互矛盾沖突的規(guī)劃,精減由市場起資源配置決定性作用領(lǐng)域的規(guī)劃,將一些需要政府部門發(fā)揮作用但不宜編制規(guī)劃的領(lǐng)域調(diào)整為行動方案或?qū)ｍ椪?。同時,要建立有效的規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制,形成銜接協(xié)調(diào)的平臺和接口,以市縣發(fā)展總體規(guī)劃為龍頭,與相關(guān)空間規(guī)劃、專項規(guī)劃共同形成定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。

　　強化目標任務(wù)銜接。市縣發(fā)展總體規(guī)劃提出的目標任務(wù),是市縣發(fā)展的總體方向和要求。備部門、各領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)劃、行動方案、專項政策,要圍繞市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的要求,進一步細化、具體化,形成落實總體規(guī)劃的支撐。

　　強化空間布局銜接。要落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)的要求,以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間作為規(guī)劃銜接的平臺,為相關(guān)規(guī)劃的編制提供依據(jù)和接口。相關(guān)空間規(guī)劃的管制分區(qū)和邊界劃定,如城市增長邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護三條紅線,可在三類空間布局的框架下進一步細化,形成更具體的空間管制分區(qū)。通過三類空間和細化的管制分區(qū),形成綜合與專項相結(jié)合的空間管控體系。

　　強化政策銜接。市縣發(fā)展總體規(guī)劃提出的經(jīng)濟社會發(fā)展政策方向和空間開發(fā)布局的重點,加大部門間政策制定和實施的協(xié)調(diào)配合力度,完善相關(guān)專項規(guī)劃、行動方案和專項政策,形成具體操作性措施。

　　五、加強市縣規(guī)劃編制組織領(lǐng)導

　　加強規(guī)劃編制工作的組織領(lǐng)導。市縣政府主要領(lǐng)導要高度重視、親力親為,要把推進市縣規(guī)劃的改革創(chuàng)新作為一件大事,扎實加以推進。要改變把“十三五”規(guī)劃作為發(fā)展改革系統(tǒng)規(guī)劃的認識偏差,強化政府規(guī)劃的意識,發(fā)揮政府的領(lǐng)導責任。市縣政府要結(jié)合本地區(qū)資源環(huán)境特點和經(jīng)濟發(fā)展水平,在規(guī)劃目標、規(guī)劃任務(wù)的確定上,妥善處理好“盡力而為”與“量力而行”、“主動積極”與“務(wù)求實效”等關(guān)系,切實提高規(guī)劃編制質(zhì)量和水平。市縣發(fā)展改革部門要發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)的作用,在規(guī)劃研究編制過程中,充分發(fā)揮城鄉(xiāng)、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等部門的作用。要把規(guī)劃編制過程,作為統(tǒng)一認識、凝聚共識、形成合力的過程。

　　強化重大問題的基礎(chǔ)研究。市縣范圍雖然相對有限,但謀劃發(fā)展,籌劃空間,不僅需要頂層設(shè)計、整體考慮,也需要進行大量的深入研究和論證。備市縣要圍繞改革創(chuàng)新的要求,合理整合規(guī)劃研究經(jīng)費,科學設(shè)置研究課題,增強規(guī)劃研究的針對性、實用性,特別是要把國土空間的分析評價作為研究制定規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。在研究編制市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃過程中,要組織跨部門、跨學科的規(guī)劃隊伍,發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等多學科優(yōu)勢,深入研究,充分論證,提高規(guī)劃編制工作的科學性。

　　充分做好與相關(guān)部門工作的協(xié)調(diào)配合。要充分利用相關(guān)部門已形成的工作基礎(chǔ),特別是已經(jīng)開展“多規(guī)合一”、“多規(guī)融合”的市縣,對相關(guān)空間布局、功能分區(qū)、城市增長邊界、生態(tài)保護紅線等規(guī)劃成果,要在優(yōu)化整合基礎(chǔ)上,充分體現(xiàn)在市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中,使規(guī)劃編制過程成為規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的過程。

　　增強規(guī)劃工作透明度和公眾參與度。用好備類信息技術(shù)平臺,借助微博、微信、網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等信息平臺,廣泛聽取社會各界意見,集思廣益,吸納社會各界代表參與規(guī)劃重大問題的咨詢論證,使規(guī)劃編制成為公眾參與的過程和凝聚社會共識的過程,使規(guī)劃編制既有利于明晰政府職能,又有利于引導市場和服務(wù)公眾。

　　省級發(fā)展改革部門要負起領(lǐng)導責任,強化對市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的組織、協(xié)調(diào)和指導作用,加強規(guī)劃.人員培訓,提高市縣規(guī)劃編制、修訂和組織實施的能力及水平。特別是要強化對市縣總體規(guī)劃的銜接,要把控制開發(fā)強度、優(yōu)化三類空間比例等一些約束性指標作為規(guī)劃銜接的重要任務(wù)。各級發(fā)展改革部門,要按照李克強總理關(guān)于以改革創(chuàng)新精神編制好“十三五”規(guī)劃的講話精神,按照規(guī)劃編制工作的總體部署,精心組織,科學謀劃,切實編制好經(jīng)得起實踐檢驗的“十三五”規(guī)劃。