在“十四五”規(guī)劃深入實施、文旅融合快步升級的重要時期，文化和旅游產(chǎn)業(yè)已成為拉動經(jīng)濟增長、促進鄉(xiāng)村振興、彰顯文化自信的重要引擎。隨著國家文化強國戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興的深度耦合，如何借力政策紅利，破解文旅項目融資難題，成為激活產(chǎn)業(yè)潛能的核心命題。而政府專項債作為文旅項目融資的重要渠道之一，其重要性不言而喻。

2025年，隨著財政部對債務(wù)風(fēng)險防控趨嚴以及“文旅+”新業(yè)態(tài)加速涌現(xiàn)，文旅項目專項債的申報工作更需精準(zhǔn)對接政策導(dǎo)向，本指南立足最新政策動態(tài)與實踐經(jīng)驗，從項目申報、材料規(guī)范、實操策略等維度出發(fā)，為各級政府部門、文旅企業(yè)及專業(yè)機構(gòu)提供系統(tǒng)性指導(dǎo)，助力文旅項目高效落地，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益雙贏。

文旅項目專項債最新政策支持

近年來，隨著國務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)布多項關(guān)于促進文化和旅游消費的政策文件，政府專項債在文旅項目融資領(lǐng)域的作用日益凸顯。這些政策不僅為文旅產(chǎn)業(yè)帶來了前所未有的發(fā)展機遇，也為地方政府和文旅企業(yè)提供了多元化的融資渠道。

國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于進一步培育新增長點繁榮文化和旅游消費的若干措施》（國辦發(fā)〔2025〕2號），提出發(fā)揮文化賦能、旅游帶動作用，深化“文旅+百業(yè)”、“百業(yè)+文旅”，提升產(chǎn)品供給能力，豐富消費業(yè)態(tài)和場景，著力把文化旅游業(yè)培育成為支柱產(chǎn)業(yè)。文件明確提出，要強化財政金融支持。加大對符合條件的文化和旅游領(lǐng)域“兩新”項目的支持力度。允許地方安排地方政府專項債券資金支持符合條件的文化和旅游類項目。支持各地統(tǒng)籌用好各渠道資金開展文化和旅游消費促進活動。這一舉措無疑為文旅項目打開了專項債融資的大門，為項目的順利實施提供了堅實的資金保障。

12月22日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號），提出了一系列針對政府專項債券現(xiàn)行管理機制的優(yōu)化完善意見。意見明確專項債資金不得用于樓堂館所、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等非公益性領(lǐng)域。這一規(guī)定確保了專項債資金能夠真正用于支持有社會效益和經(jīng)濟效益的項目。雖然專項債資金有使用限制，但文件也提出了一系列可以支持的項目領(lǐng)域，如信息技術(shù)、新材料、生物制造等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以及高速公路、機場等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的安全性、智能化改造等。這些領(lǐng)域與文化和旅游消費的提升密切相關(guān)，為文化和旅游項目提供了潛在的資金支持渠道。

回顧2023年9月發(fā)布的《關(guān)于釋放旅游消費潛力推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，該文件同樣強調(diào)了通過多種財政資金渠道來支持旅游業(yè)的發(fā)展，包括將旅游領(lǐng)域符合條件的項目納入地方政府專項債券支持范圍。

這些政策的連續(xù)出臺，充分表明了政府對文旅項目的重視和支持，也彰顯了政府專項債在文旅融資領(lǐng)域的重要地位。

文旅項目專項債重點支持方向

國家重大戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)項目

國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略項目：契合如京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的文旅項目。例如在京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)域內(nèi)，打造跨區(qū)域的文化旅游廊道，整合三地特色文化資源，促進區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展，推動文化交流與產(chǎn)業(yè)融合。

國家文化公園建設(shè)相關(guān)項目：包括長城、大運河、長征、黃河、長江等國家文化公園建設(shè)項目。以長城國家文化公園為例，支持對長城沿線的文化遺址保護、展示利用設(shè)施建設(shè)，開發(fā)相關(guān)文旅產(chǎn)品，提升游客體驗，傳承和弘揚長城文化。

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

文旅綜合體、旅游產(chǎn)業(yè)園、特色小鎮(zhèn)：文旅綜合體如集文化體驗、休閑娛樂、旅游購物、住宿餐飲等多功能于一體的大型項目。旅游產(chǎn)業(yè)園聚焦特定旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如影視旅游產(chǎn)業(yè)園、康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)園等，通過產(chǎn)業(yè)集聚形成規(guī)模效應(yīng)。特色小鎮(zhèn)則依托當(dāng)?shù)鬲毺氐奈幕?、自然資源，打造具有旅游吸引力的特色小鎮(zhèn)，如云南的和順古鎮(zhèn)，以其獨特的僑鄉(xiāng)文化和優(yōu)美的田園風(fēng)光為基礎(chǔ)，完善旅游配套設(shè)施，發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。

旅游公共服務(wù)保障設(shè)施

游客咨詢中心：在交通樞紐、景區(qū)周邊等人流量大的區(qū)域建設(shè)游客咨詢中心，為游客提供旅游信息咨詢、旅游線路規(guī)劃、景區(qū)門票預(yù)訂等服務(wù)。

區(qū)域性旅游應(yīng)急救援基地：在旅游資源豐富、游客流量大的區(qū)域建設(shè)應(yīng)急救援基地，配備專業(yè)的救援設(shè)備和人員，提升旅游應(yīng)急救援能力，保障游客生命財產(chǎn)安全。

城市旅游集散中心和集散分中心（包括集散點）：方便游客集中換乘、分流，整合旅游交通資源，提高旅游出行效率。

旅游交通引導(dǎo)標(biāo)識系統(tǒng)：在城市道路、景區(qū)周邊道路等設(shè)置清晰、規(guī)范的旅游交通引導(dǎo)標(biāo)識，引導(dǎo)游客順利到達旅游目的地。

旅游數(shù)據(jù)中心：建設(shè)旅游數(shù)據(jù)中心，整合旅游相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對旅游市場的實時監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析和預(yù)測，為旅游管理部門和企業(yè)決策提供數(shù)據(jù)支持。

重點景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

景區(qū)連接路及內(nèi)部道路設(shè)施：景區(qū)到交通干線的連接路，解決景區(qū)交通 “最后一公里” 問題，提高景區(qū)可進入性。景區(qū)內(nèi)道路和步行道建設(shè)，改善景區(qū)內(nèi)游覽通行條件，提升游客游覽體驗。

配套服務(wù)設(shè)施

停車場：在景區(qū)入口及周邊建設(shè)停車場，滿足游客停車需求，并可配套建設(shè)充電樁等設(shè)施，適應(yīng)新能源汽車發(fā)展趨勢。

廁所：按照國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和改造景區(qū)廁所，提升廁所衛(wèi)生環(huán)境和服務(wù)水平，完善適老、適幼、助殘等便利化無障礙設(shè)施。

供電設(shè)施：保障景區(qū)電力供應(yīng)穩(wěn)定，滿足景區(qū)運營和游客用電需求。

垃圾污水處理設(shè)施：建設(shè)垃圾收集、轉(zhuǎn)運和處理設(shè)施，以及污水處理設(shè)施，保護景區(qū)生態(tài)環(huán)境。

消防設(shè)施：配備完善的消防設(shè)備和器材，建設(shè)消防通道等設(shè)施，確保景區(qū)消防安全。

安防監(jiān)控設(shè)施：安裝監(jiān)控攝像頭等安防設(shè)備，對景區(qū)進行實時監(jiān)控，保障游客人身和財產(chǎn)安全。

解說教育系統(tǒng)：通過設(shè)置標(biāo)識牌、建設(shè)游客服務(wù)中心講解區(qū)、開發(fā)電子導(dǎo)覽系統(tǒng)等，為游客提供景區(qū)文化、歷史、自然等方面的解說教育服務(wù)。

文化類建設(shè)項目

主要支持博物館建設(shè)，包括歷史類、藝術(shù)類、科技類、綜合類博物館的新建和改擴建項目。通過提升博物館的硬件設(shè)施和展示水平，更好地保護和展示文化遺產(chǎn)，發(fā)揮博物館的文化教育功能。

特色旅游專項項目

生態(tài)文化旅游：依托自然生態(tài)資源，如森林、濕地、河流等，開發(fā)兼具生態(tài)保護和文化體驗功能的旅游項目，如森林生態(tài)旅游、濕地科普旅游等。

鄉(xiāng)村休閑旅游：結(jié)合鄉(xiāng)村田園風(fēng)光、民俗文化、農(nóng)事活動等，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村采摘、民俗體驗等旅游項目，促進鄉(xiāng)村振興。

紅色旅游專項債：用于紅色旅游景區(qū)景點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、革命文物保護利用、紅色旅游產(chǎn)品開發(fā)等，傳承紅色基因，弘揚革命文化。

旅游扶貧開發(fā)建設(shè)專項債：在貧困地區(qū)建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)旅游資源，帶動當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)增收，實現(xiàn)旅游扶貧。

旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項債：主要用于旅游景區(qū)及周邊的一般性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、橋梁、供水供電等，提升旅游發(fā)展基礎(chǔ)條件。

禁止類項目

禁止類產(chǎn)業(yè)：高爾夫球場、大型人造景觀、產(chǎn)能過剩項目，不得僅做表面功夫，需注重實際效益。

嚴控純商業(yè)地產(chǎn)：純商業(yè)酒店、房地產(chǎn)捆綁開發(fā)，如文旅小鎮(zhèn)里的住宅部分不會獲批專項債。

不得補貼運營虧損：專項債資金需用在刀刃上，不得用于經(jīng)常性支出、補貼或償還存量債務(wù)。

生態(tài)敏感區(qū)：占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)核心區(qū)。

負面清單：包括無收益項目、主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等，以及博物館以外的文化類項目（如檔案館、文化藝術(shù)中心、圖書館等）、非A級景區(qū)內(nèi)的旅游項目、宗教商業(yè)化項目或酒店、客棧等。

文旅項目專項債申報流程

文旅項目專項債的申報流程是一個相對復(fù)雜且嚴謹?shù)倪^程，涉及多個環(huán)節(jié)和多個部門的協(xié)作。

 項目儲備階段

1、項目篩選與立項

項目申報主體（通常為地方政府相關(guān)部門、國有企業(yè)等）根據(jù)當(dāng)?shù)匚穆卯a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源優(yōu)勢及市場需求，初步篩選具有開發(fā)潛力的文旅項目。文旅項目需要符合地方政府專項債券的支持范圍，優(yōu)先選擇具有強資源稟賦、明確收益模式、社會效益顯著的項目，如國家級旅游度假區(qū)、非遺主題公園等。

項目實施主體需要編制項目建議書，并辦理項目立項批復(fù)手續(xù)。這通常包括向?qū)徟只虬l(fā)改委提交項目建議書，并獲得批復(fù)。

2、編制可行性研究報告

項目實施主體需要委托具有相應(yīng)資質(zhì)和豐富經(jīng)驗的工程咨詢公司編制詳細的可行性研究報告。報告內(nèi)容應(yīng)涵蓋項目背景、建設(shè)內(nèi)容、市場分析、技術(shù)方案、投資估算、財務(wù)評價、風(fēng)險分析等方面，確保報告內(nèi)容詳實、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、論證充分，為項目的實施提供有力依據(jù)。

可行性研究報告完成后，需要向發(fā)改或?qū)徟块T申請批復(fù)。

3、辦理項目相關(guān)手續(xù)

項目實施機構(gòu)需要向規(guī)劃局、國土局等部門辦理規(guī)劃選址意見、項目用地預(yù)審意見等手續(xù)。如需辦理穩(wěn)評、能評等，也需要項目實施機構(gòu)辦理相關(guān)批復(fù)件。向發(fā)改/審批部門辦理可行性研究報告批復(fù)，并向環(huán)保局辦理環(huán)評批復(fù)意見。

 項目申報階段

1、編制申報材料

實施方案編制：聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)或自行組織團隊編制專項債券實施方案。方案中要詳細闡述項目建設(shè)背景、必要性、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、項目實施計劃、資金籌措方案（明確專項債資金需求及其他配套資金來源）、項目收益與融資平衡方案等內(nèi)容。

財務(wù)評價報告編制：委托會計師事務(wù)所等專業(yè)財務(wù)機構(gòu)編制財務(wù)評價報告。報告需對項目投資估算的準(zhǔn)確性、資金來源的可靠性、項目收益預(yù)測的合理性以及償債能力等進行全面分析和評價，為專項債發(fā)行提供財務(wù)依據(jù)。

法律意見書編制：聘請律師事務(wù)所對項目的合法性、合規(guī)性進行審查，并出具法律意見書。法律意見書主要涵蓋項目建設(shè)程序是否合法合規(guī)、項目主體是否具備相應(yīng)資質(zhì)、項目涉及的合同協(xié)議是否合法有效等方面內(nèi)容，確保專項債發(fā)行和項目實施符合法律法規(guī)要求。

其他材料準(zhǔn)備：準(zhǔn)備項目的立項文件、可行性研究報告及批復(fù)、用地手續(xù)、環(huán)評文件等基礎(chǔ)資料，同時準(zhǔn)備財政評審報告（若有）、收入測算說明、項目資金籌集情況說明等輔助資料。收入測算說明要詳細說明項目收入預(yù)測的依據(jù)、方法及構(gòu)成明細；項目資金籌集情況說明要明確除專項債資金外，其他配套資金的籌集計劃和落實情況。

2、填報項目信息

項目實施機構(gòu)需要將項目填報至發(fā)改重大項目庫和財政局債券申報系統(tǒng)。

在發(fā)改重大項目庫系統(tǒng)中，按照系統(tǒng)要求準(zhǔn)確填報項目信息，包括項目基本情況、建設(shè)內(nèi)容、投資計劃、預(yù)期效益等。填報過程中要注意信息的完整性和準(zhǔn)確性，上傳相關(guān)附件材料，如項目建議書批復(fù)、可行性研究報告批復(fù)、項目實施方案等。填報完成后，及時跟蹤項目在發(fā)改重大項目庫中的審核狀態(tài)，根據(jù)審核意見進行修改完善。

在財政局債券申報系統(tǒng)中，詳細填報項目的債券需求信息，包括債券額度、期限、用途等。同時，上傳項目實施方案、財務(wù)評估報告、法律意見書等申報材料。確保填報信息與發(fā)改重大項目庫中的信息一致，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)沖突。填報完成后，及時提交申報信息，并關(guān)注系統(tǒng)反饋。

3、項目評審與入庫

財政局將項目提交上級財政局，最終提交至省財政廳債務(wù)處。各級財政部門在收到申報材料后，會對材料的完整性、合規(guī)性進行初步審核。對于審核中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋給項目申報單位進行整改，確保申報材料符合評審要求。

省財政廳組織專家進行評審。專家從項目的必要性、可行性、收益性、融資自平衡能力等多個維度進行評估，提出評審意見。項目申報單位需根據(jù)專家要求，準(zhǔn)備相關(guān)材料進行解釋說明，必要時進行現(xiàn)場答辯。

省財政廳根據(jù)專家評審意見，確定入庫項目名單，并下發(fā)評審入庫通知。收到通知后，標(biāo)志著項目正式進入專項債發(fā)行準(zhǔn)備階段。項目申報單位應(yīng)及時關(guān)注通知內(nèi)容，按照要求做好后續(xù)工作。

 項目發(fā)行階段

1、編制信息披露文件與信用評級

省財政廳負責(zé)組織對項目資料進行全面梳理。要求項目申報單位提供詳細的項目建設(shè)內(nèi)容、投資明細、收益預(yù)測依據(jù)等資料，并對資料的真實性、準(zhǔn)確性進行核對。

根據(jù)項目資料，編制專項債信息披露文件。文件內(nèi)容包括項目基本情況、專項債發(fā)行規(guī)模、期限、利率、項目收益與融資平衡方案、風(fēng)險提示等。信息披露文件要語言簡潔明了、內(nèi)容完整準(zhǔn)確，確保投資者能夠充分了解項目情況。

2、信用評級與公示

省財政廳委托專業(yè)信用評級機構(gòu)對專項債項目進行信用評級。信用評級機構(gòu)通過對項目的財務(wù)狀況、償債能力、項目前景等進行綜合評估，確定項目的信用等級。項目申報單位需積極配合信用評級機構(gòu)工作，提供真實有效的資料，確保信用評級結(jié)果客觀公正。

在中國債券信息網(wǎng)公示專項債券信息披露文件，公示期間，接受社會公眾的監(jiān)督和咨詢，對于公眾提出的問題，及時進行解答和處理。

3、發(fā)布招投標(biāo)信息與承銷

省財政廳發(fā)布專項債招投標(biāo)信息，明確招標(biāo)時間、地點、投標(biāo)要求等。招標(biāo)信息通過指定的官方渠道發(fā)布，確保信息的公開透明。承銷商在規(guī)定時間內(nèi)準(zhǔn)備投標(biāo)文件，參與投標(biāo)。

承銷商根據(jù)自身的資金實力、市場判斷等因素進行投標(biāo)報價。省財政廳根據(jù)投標(biāo)結(jié)果，確定承銷商名單，中標(biāo)結(jié)果將在中國債券信息網(wǎng)進行公示。

4、資金撥付

資金由省財政廳轉(zhuǎn)貸給市財政 / 區(qū)縣財政。轉(zhuǎn)貸過程中，嚴格按照相關(guān)財政制度和流程進行操作，確保資金安全、及時到位。市財政 / 區(qū)縣財政收到轉(zhuǎn)貸資金后，及時進行賬務(wù)處理。

本級財政根據(jù)項目實施進度，將項目資金撥付至項目單位。項目單位在收到資金后，要嚴格按照項目實施方案和財務(wù)制度使用資金，確保資金?？顚Ｓ?。建立資金使用臺賬，定期向本級財政和相關(guān)部門報送資金使用情況。

 債券存續(xù)期管理

1、信息披露與績效評價

在專項債存續(xù)期內(nèi)，項目單位要按照規(guī)定定期進行信息披露。披露內(nèi)容包括項目建設(shè)進度、資金使用情況、項目收益情況、專項債還本付息情況等。

同時，對債券的使用效果進行績效評價，由財政部門組織或委托第三方機構(gòu)對項目的實施效果進行全面評估，包括項目的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等方面，確保資金得到合理利用。

2、歸還本金

項目單位根據(jù)項目收益情況和融資自平衡方案，制定合理的還款計劃。還款計劃要明確還款時間、還款金額等關(guān)鍵信息。按照還款計劃，按時足額歸還專項債本金。在還款過程中，要提前做好資金籌備工作，確保還款資金及時到位，避免出現(xiàn)逾期還款情況。還款完成后，及時進行賬務(wù)處理，并向相關(guān)部門報告還款情況。

文旅項目專項債申報核心要點

前期策劃：找準(zhǔn)“政策+市場”雙平衡點

對標(biāo)政策風(fēng)向：緊扣國家文旅融合、鄉(xiāng)村振興、智慧旅游等戰(zhàn)略，優(yōu)先包裝符合“十四五”規(guī)劃、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的項目。

強化收益設(shè)計：收益來源多元化：除門票、停車費外，捆綁經(jīng)營性資產(chǎn)（如商鋪租賃、文創(chuàng)IP授權(quán)）、政府性基金等；

收益測算“保守化”：避免過度依賴未來游客增長，可采用歷史數(shù)據(jù)+行業(yè)均值交叉驗證。

材料包裝：突出“四性”邏輯

必要性：強調(diào)項目填補區(qū)域文旅短板（如偏遠地區(qū)公共服務(wù)）、服務(wù)國家戰(zhàn)略（如紅色旅游）；

收益性：確保收益覆蓋，優(yōu)先選擇現(xiàn)金流穩(wěn)定、抗風(fēng)險能力強的子項目（如智慧停車場、非遺工坊）；

創(chuàng)新性：融入數(shù)字化轉(zhuǎn)型（5G+AR導(dǎo)覽）、低碳技術(shù)（光伏停車場、綠色建筑）；

示范性：突出項目對周邊產(chǎn)業(yè)（餐飲、交通）的帶動效應(yīng)，量化就業(yè)崗位新增數(shù)。

材料真實性：避免三大“硬傷”

收益虛高：第三方評估機構(gòu)需具備資質(zhì)，收益測算需附詳細假設(shè)依據(jù)（如客流量增長率不超過5%）；

手續(xù)不全：確保用地預(yù)審、環(huán)評、施工許可“三證齊全”，避免“未批先建”；

同質(zhì)化競爭：避免與已發(fā)行項目內(nèi)容重復(fù)（如同一景區(qū)重復(fù)申報停車場項目）。

流程優(yōu)化：把握關(guān)鍵節(jié)點

早入庫：提前1年將項目納入國家重大建設(shè)項目庫和省級儲備庫，避免臨時突擊；

早溝通：與發(fā)改、財政、文旅部門建立常態(tài)對接機制，爭取進入省級“優(yōu)先推薦名單”；

早修正：預(yù)留1-2個月材料調(diào)整期，根據(jù)初審反饋快速優(yōu)化方案（如補充收益來源）。

窗口期：申報時間一般在3-5月，需提前3個月完成材料準(zhǔn)備；

資金使用：專項債資金需在2年內(nèi)支付完畢，超期未使用部分將被收回。

后期監(jiān)管：規(guī)避“重申報輕管理”

專戶專用：設(shè)立獨立賬戶管理資金，確保與地方財政其他收支隔離；

績效評價：定期上報項目進度、收益達成率，接受省級穿透式審計；

風(fēng)險預(yù)案：若收益不及預(yù)期，提前規(guī)劃財政補貼、資產(chǎn)處置等備選償債路徑。