2017年5月農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，明確指出，鼓勵(lì)利用PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游具備公共產(chǎn)品特質(zhì)，與PPP模式是天作之合。

　　一、什么是PPP模式 PPP模式的前世今生

　　近日，浙江省首個(gè)醫(yī)療領(lǐng)域PPP項(xiàng)目--浙江金華人民醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)大健康綜合體正式開工，該項(xiàng)目曾列入國(guó)家發(fā)改委首批PPP項(xiàng)目庫(kù)。一段時(shí)間以來(lái)，隨著各種支持性政策的出臺(tái)和落實(shí)，各地PPP項(xiàng)目也加速落地，其中，農(nóng)業(yè)、旅游、醫(yī)療類PPP項(xiàng)目增長(zhǎng)迅速。專家表示，這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品未來(lái)將會(huì)更多地向社會(huì)資本開放。

　　PPP模式(Public-Private-Partnership)，即公共資本和私有資本的合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

　　簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在地方政府財(cái)政收入不足，但是要開展大項(xiàng)目，政府最簡(jiǎn)單的操作方法就是發(fā)行債券，但是債券是需要政府償還的。對(duì)于地方政府來(lái)講，發(fā)行債券未必需要本屆政府償還，所以地方政府對(duì)發(fā)行債券的沖動(dòng)十足。但是相對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，地方債券發(fā)行的越多，積累的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，甚至有可能爆發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。由于中央的限制，發(fā)行地方債券的空間越來(lái)越小，就需要政府尋找新的融資渠道。這種新的渠道就是政府和私營(yíng)企業(yè)合作，政府和企業(yè)不再是簡(jiǎn)單的金錢關(guān)系，而是利益相關(guān)的綜合體。最早開展這種合作的模式叫做BOT。

　　BOT是build-operate-transfer的簡(jiǎn)稱，即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是地方政府開展一個(gè)項(xiàng)目，需要企業(yè)參與投標(biāo)建設(shè)該項(xiàng)目，項(xiàng)目完成之后由企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)享有該項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，一段時(shí)間后，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)回歸政府。這種模式有效解決了地方在橫幅資金不足的問(wèn)題，但是這種模式存在相應(yīng)的弊端。首先，整個(gè)項(xiàng)目由政府制定，企業(yè)沒(méi)有參與權(quán)，在項(xiàng)目出爐之前企業(yè)對(duì)項(xiàng)目和項(xiàng)目的收益狀況并不清晰。其次，當(dāng)項(xiàng)目建成交給企業(yè)經(jīng)營(yíng)之后也不清楚企業(yè)在干什么，政府本來(lái)想建設(shè)醫(yī)院，但是企業(yè)為了賺錢很有可能偷偷改造成療養(yǎng)院。所以說(shuō)，在BOT模式下政府和企業(yè)是互相既不透明也不信任。為了改變這種狀況，PPP模式出現(xiàn)了。在PPP模式下，從項(xiàng)目的制定、規(guī)劃到項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)地方政府和企業(yè)都全程參與。為了使合作更加緊密，在PPP模式中雙方會(huì)成立一家公司，這家公司被稱為SPV，由公司開展項(xiàng)目的全部工作。相比于BOT，PPP優(yōu)勢(shì)明顯。無(wú)論是政府還是企業(yè)都從開始到結(jié)尾，全程參與項(xiàng)目，使整個(gè)項(xiàng)目更加透明，同時(shí)，項(xiàng)目資金由私營(yíng)企業(yè)融資，政府做信用擔(dān)保，減輕了政府的財(cái)政壓力。

　　"經(jīng)過(guò)3年的快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)PPP模式逐漸成熟，投資范圍不斷擴(kuò)大。而PPP模式的不斷擴(kuò)圍體現(xiàn)了政府在公共產(chǎn)品供給思路上的轉(zhuǎn)變，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在開發(fā)和運(yùn)營(yíng)階段的高效率有助于提高政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品上的供給效率。"方正證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平在接受媒體采訪時(shí)表示。

　　近年以來(lái)，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，為民營(yíng)資本積極參與投身社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)提供了暢通渠道同時(shí)也促進(jìn)了各級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院指出，發(fā)展PPP模式有利于使廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)、利于培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，促進(jìn)打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)"雙引擎"。

　　二、PPP模式青睞休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游

　　5月31日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，旨在促進(jìn)引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游持續(xù)健康發(fā)展，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

　　2017年全國(guó)旅游工作會(huì)議數(shù)據(jù)顯示，2016年旅游總收入預(yù)計(jì)達(dá)4.69萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.6%。國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)繼2015年首次突破40億人次后，2016年繼續(xù)兩位數(shù)增長(zhǎng)，全年有望超過(guò)44.4億人次。國(guó)內(nèi)旅游收入同樣保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，2016年預(yù)計(jì)達(dá)到3.9萬(wàn)億元。根據(jù)聯(lián)合國(guó)世界旅游組織的測(cè)算，2016年我國(guó)旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合貢獻(xiàn)達(dá)11%，對(duì)社會(huì)就業(yè)綜合貢獻(xiàn)超過(guò)10.26%。

　　PPP模式的引入將打破旅游業(yè)長(zhǎng)期依賴單一融資渠道的資金束縛，將積極利用龐大的社會(huì)資金。目前，我國(guó)旅游企業(yè)可以運(yùn)用的投融資方式有成立旅游股份有限公司、建立旅游產(chǎn)業(yè)投資基金、旅游資產(chǎn)證券化等。傳統(tǒng)的融資方式難以滿足旅游智慧化建設(shè)與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。融資瓶頸問(wèn)題阻礙了旅游企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張及全國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游資源開發(fā)建設(shè)的資金籌措問(wèn)題能否有效解決，成為旅游業(yè)能否加速發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　PPP模式下使更多的社會(huì)民間資本投資旅游業(yè)成為了可能，為更多的社會(huì)投資創(chuàng)造了更廣闊的空間。若對(duì)該類巨大的社會(huì)資本加以引導(dǎo)利用，或?qū)⒊蔀閿U(kuò)充旅游融資渠道，促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑。利益驅(qū)動(dòng)促使地方政府想辦法、出臺(tái)政策扶持發(fā)展旅游業(yè)。旅游開發(fā)成為利益集團(tuán)的戰(zhàn)略性投資，把對(duì)自然資源和文化資源的占有和開發(fā)作為投資重點(diǎn)，欲在旅游業(yè)快速發(fā)展的大好勢(shì)頭中分得一杯羹。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)資本對(duì)旅游項(xiàng)目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會(huì)資本進(jìn)入旅游行業(yè)鋪墊道路。

　　三、PPP模式給休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游帶來(lái)什么

　　對(duì)于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個(gè)景區(qū)項(xiàng)目管理概念，強(qiáng)調(diào)的是PPP項(xiàng)目對(duì)景區(qū)的全壽命周期運(yùn)營(yíng)管理，分為兩個(gè)"生命周期"，第一是匯聚社會(huì)資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資；第二是在提高景區(qū)旅游服務(wù)質(zhì)量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理階段。

　　旅游業(yè)尤其是景區(qū)引入PPP模式具有四方面的益處:第一能提高旅游項(xiàng)目的運(yùn)作效率與收益水平；第二能降低風(fēng)險(xiǎn)以吸引更多的社會(huì)資本投資；第三，能引入競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展；第四，能有效緩解景區(qū)發(fā)展雙重性質(zhì)的困擾。

　　目前全國(guó)景區(qū)中國(guó)有性質(zhì)的占53.3%，國(guó)有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長(zhǎng)期以來(lái)成為困擾景區(qū)發(fā)展的一個(gè)瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的雙重優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府主導(dǎo)，運(yùn)營(yíng)由企業(yè)主要負(fù)責(zé)，通過(guò)低成本解決景區(qū)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問(wèn)題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。