破解合法性不足問題，需要完善立法，增強財政金融制度的協(xié)調(diào)治理，在豐富隱性債務(wù)處置工具的同時防范專項債自身隱性化。破解收益性不足問題，需要在項目類型化并嚴(yán)格立項的基礎(chǔ)上，激發(fā)債券市場活力，針對項目引入市場化的破產(chǎn)處置程序。破解地方性不足問題，需要賦予地方舉債權(quán)，穿透實際用債主體，豐富宏觀調(diào)控工具箱以應(yīng)對專項債的局限，以規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付增強專項債促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展上的功效。

專項債作為地方政府融資的主要方式，實踐中出現(xiàn)合法性不足、收益性不足以及地方性不足的問題，與其它政府融資方式相比，出現(xiàn)這些問題既有如財政體制問題等共性原因，更有對專項債特性認(rèn)識不足、功能定位把握不準(zhǔn)的特殊原因，由此，以專項債三重屬性的補強為切入點，是推進專項債治理的可行路徑。

（一）專項債合法性不足問題的治理

專項債體現(xiàn)出較強的經(jīng)濟性，因為其本質(zhì)上是一種財政金融工具，高效的債務(wù)發(fā)行、管理、償還固然有助于經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展，但是制度約束乏力引致的問題將使財政領(lǐng)域風(fēng)險積聚并蔓延至金融領(lǐng)域，最終阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。針對專項債制度約束乏力的問題，在注重專項債經(jīng)濟性的同時需要增強專項債的合法性、合規(guī)性，從以下方面予以改進：

1. 強化預(yù)算約束，細(xì)化上位法依據(jù)

盡管《預(yù)算法》第35 條賦予地方政府有限的舉債權(quán)，但是缺乏對專項債具體、明確的規(guī)定。專項債已形成較大規(guī)模，若缺少專門的法律制度進行規(guī)范和約束，難免導(dǎo)致風(fēng)險不斷累積。規(guī)范專項債運行亟待專門的立法規(guī)范，提高法律層級，這既是對專項債合法、高效發(fā)揮作用的維護，也是防范、化解地方債務(wù)風(fēng)險制度建設(shè)的基礎(chǔ)。龍小燕等（2021）認(rèn)為，應(yīng)將目前的地方政府債券發(fā)行管理辦法、專項債券預(yù)算管理辦法、債務(wù)信息公開辦法、監(jiān)督暫行辦法、風(fēng)險處置與防范等規(guī)范性管理措施進行完善、整合與升級，形成專門、全面、層級較高的地方政府專項債券法律制度框架體系。筆者認(rèn)為，目前亟需論證、出臺專門的《公債法》或《地方政府債務(wù)法》，作為規(guī)范政府財政收入的基本制度，這是實現(xiàn)財政法治化的具體工具。強化預(yù)算約束不僅包括立法機關(guān)通過法定程序制定靜態(tài)法律文本，還應(yīng)在專項債動態(tài)運行中形成立法、行政、司法、審計、監(jiān)察等機關(guān)、部門的協(xié)調(diào)、約束與激勵機制，在實踐中增強專項債的預(yù)算硬約束。此外，基于地方政府預(yù)算軟約束的基本表現(xiàn)形式，有學(xué)者主張制訂《地方財政責(zé)任法》，以實現(xiàn)地方政府預(yù)算硬約束。

2. 加強財政與金融法律制度的協(xié)調(diào)配合

在完善《預(yù)算法》及制訂專門《公債法》等法律制度的同時，還要突出重點，在財政和金融法律維度上加強協(xié)同治理。僅僅從財政或金融單一角度著手，都不足以化解地方政府債務(wù)所帶來的的財政和金融的雙邊風(fēng)險問題。財政體制上的安排會改變不同層級政府間財權(quán)和事權(quán)的分配，金融體制則會影響政府融資約束，因此，財政和金融制度的協(xié)調(diào)是研究和解決地方公共債務(wù)問題不可忽視的關(guān)鍵因素。以地方政府債務(wù)為中心，構(gòu)建財政與金融協(xié)同共治的規(guī)范體系正當(dāng)其時。專項債作為地方政府融資的重要工具，在運行中兼具財政與金融的雙重屬性。例如在專項債投資人構(gòu)成中，商業(yè)銀行是主要債權(quán)人，若地方政府陷入財政困境、面臨巨大還本付息壓力，勢必增加商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的資產(chǎn)風(fēng)險，出現(xiàn)財政風(fēng)險向金融風(fēng)險的傳遞。反之，地方政府掌握的金融資源為其債務(wù)提供了隱性擔(dān)保，這種隱性擔(dān)保在降低融資成本的同時，也會導(dǎo)致地方金融風(fēng)險傳導(dǎo)到財政部門。因此，無論是專項債治理還是其它形式地方政府債務(wù)問題的治理，不能僅從財政法的角度完善制度，還應(yīng)協(xié)同推動金融法律制度的完善，包括商業(yè)銀行經(jīng)營規(guī)范的約束、金融機構(gòu)市場化經(jīng)營以及獨立性的增強、債券市場培育和規(guī)范發(fā)展等內(nèi)容，從而在債權(quán)人一端形成制度約束，倒逼專項債運行的市場化、法治化，以此起到控制專項債規(guī)模、提升專項債質(zhì)效的作用。正值《中華人民共和國金融穩(wěn)定法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等重要金融法律制定或修訂的關(guān)鍵節(jié)點，在立法、修法過程中可以考慮從法律層面破解金融市場、金融機構(gòu)過度擔(dān)負(fù)財政職責(zé)而不能獨立運行和發(fā)展的問題。

3. 豐富債務(wù)風(fēng)險處置工具，剝離專項債處置隱性債的包袱

針對專項債成為地方政府處置既有隱性債務(wù)工具這一問題，一方面要健全既有隱性債務(wù)處置的工具箱，增加合規(guī)處置手段，夯實新增隱性債務(wù)的責(zé)任追究制度，遏制隱性債務(wù)的增加，另一方面要增強對專項債這一政府融資工具功能定位的認(rèn)識，在一攬子化債方案中將專項債與隱性債務(wù)化解任務(wù)之間劃清界限，明確界定違規(guī)將專項債作為化債工具的責(zé)任。劃清界限并不意味著徹底將符合專項債立項標(biāo)準(zhǔn)的隱性債務(wù)項目排除在外。利用專項債化解既有隱性債務(wù)在原則上應(yīng)當(dāng)加以禁止。在例外情形下，符合標(biāo)準(zhǔn)的項目需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序和實質(zhì)審查，尤其是公益性與收益性的考察，以免將專項債蘊含的“發(fā)展”定位束縛為單一解決歷史遺留問題的工具。豐富既有債務(wù)以及隱性債務(wù)處置工具還包含增強債務(wù)處置工具及程序的合法性和合理性，防范各類債務(wù)處置工具本應(yīng)承擔(dān)著結(jié)構(gòu)性控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的使命，但應(yīng)急性的安排替代了合法性的考量，導(dǎo)致其實質(zhì)合理性與社會妥當(dāng)性存在明顯缺憾。

4. 推動專項債單項發(fā)行取代集合打包發(fā)行

專項債合法性不足不僅來源于作為既有隱性債務(wù)化債工具這一歷史遺留問題的沖擊，更需要從專項債自身運行中防范其成為新型隱性債務(wù)的“溫床”，與其它不具合法性的隱性債相比，披著專項債合法性“外衣”的隱性債更難被發(fā)現(xiàn)和治理。實踐中，盡管集合打包發(fā)行具有效率上的便捷性，但是地方政府“肥瘦搭配”的應(yīng)對策略隱藏了一些不符合專項債標(biāo)準(zhǔn)的項目，增加了政府償債不能的風(fēng)險。因此，可考慮以專項債單向發(fā)行為主的發(fā)行方式取代打包發(fā)行的方式，從源頭上增強專項債項目的透明度，壓縮其自身成為孕育隱性債務(wù)的空間。就具體的規(guī)范性文件而言，建議廢止或修改《地方政府債券發(fā)行管理辦法》第九條“專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個項目集合發(fā)行”的規(guī)定，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”“劣項目驅(qū)逐良項目”，徒留財政風(fēng)險。

（二）專項債收益性不足問題的治理

專項債的收益性塑造了其與一般債運行及治理上的差異性，針對專項債收益性不足的問題，可從以下方面加以調(diào)整和完善：

1. 推動債券項目類型化，區(qū)分發(fā)展型與保障型項目

有學(xué)者認(rèn)為，“項目治理”已經(jīng)成為我國地方政府的主要行為模式。項目制是地方政府融合土地、金融、財政治理形成新型地方治理架構(gòu)的重要載體，正因為地方政府將各種國家和部門項目作為樞紐和中介，作為平臺和“高地”，才能提升其綜合運營的政策地位、公共服務(wù)的合法理由、融資活動的政府信用以及吸引各類社會資本投入的市場魅力，才能在博弈中占得先機、拔得頭籌。專項債項目作為項目體系的重要組成部分，其收益性要求決定了其與僅具有公益性要求的一般債相區(qū)別，這主要體現(xiàn)在專項債依托項目的類型不同。具體而言，專項債對應(yīng)的項目應(yīng)該是具有經(jīng)濟意義上的發(fā)展型項目，而非一般債對應(yīng)的保障型項目。因此，無論在宏觀調(diào)控政策指引下還是在地方實際發(fā)展的需求引導(dǎo)下，都要將諸多項目類型化，使符合發(fā)展型、收益性要求的項目作為專項債發(fā)行載體，其它具有普惠保障型的項目則交由其它財政工具完成，在專項債發(fā)行準(zhǔn)備這一前置環(huán)節(jié)即作出類型化處理，實現(xiàn)專項債與一般債務(wù)工具職能上的劃分，突顯并落實專項債的收益性要求。建議財政部門組織部分地區(qū)先行試點，基于各地實際，系統(tǒng)、科學(xué)制定發(fā)展型項目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以此作為地方債發(fā)行項目類型劃分的依據(jù)。

2. 釋放專項債市場活力，增強對民間投資的撬動效應(yīng)

專項債收益性的評判標(biāo)準(zhǔn)不局限于項目自身的收益高低，專項債及其項目建設(shè)、運行中的撬動效應(yīng)同樣是專項債收益性的重要組成部分，尤其是將專項債作為宏觀調(diào)控的重要工具，重視其對經(jīng)濟發(fā)展的撬動效應(yīng)是強調(diào)加快地方政府專項債券發(fā)行和使用的重要考量因素。為此，一方面要預(yù)估專項債項目自身的市場收益性，其市場需求是否夠大，又是否單純依靠市場力量難以建設(shè)和運營，這都對專項債項目的收益性產(chǎn)生影響；另一方面，有必要使專項債券的角色復(fù)歸于市場化融資手段，通過專項債券市場的建設(shè)提升專項債項目的收益性，以債券的發(fā)行利率、換手率等指標(biāo)優(yōu)化為切入點，這既有利于現(xiàn)代債券市場的建設(shè)和發(fā)展，也是撬動民間投資的重要舉措，能夠鼓勵更多民間投資者加入專項債有關(guān)的投資及項目運營中，實現(xiàn)金融市場與實體項目收益性的相互促進。

3. 引入項目處置的破產(chǎn)程序，倒逼專項債規(guī)范化建設(shè)

盡管專項債項目經(jīng)過前期類型化篩選、評估、審批等程序，但是由于地方政府并非專門的市場投資者，對收益和風(fēng)險的把握難免具有一定滯后性，加之市場本身瞬息萬變，難免出現(xiàn)專項債項目后期收益不及預(yù)期的情況，這就會面臨如何處置不良專項債項目及剩余資金的情況?，F(xiàn)有規(guī)范允許有條件調(diào)整專項債資金使用方向，但是這樣的操作會增加專項債一般化的風(fēng)險。針對某些專項債收益性項目出現(xiàn)收益不足、難以運營等問題，引入針對這些項目范疇內(nèi)的破產(chǎn)處置程序，尤其是采取市場化的資產(chǎn)處置方式而非財政兜底與救助的方式，可以倒逼地方政府改進專項債發(fā)行中的收益性評估，強化主體責(zé)任，進而控制專項債發(fā)行規(guī)模、提升專項債運行質(zhì)效。王世濤（2021）認(rèn)為，明確可預(yù)見的破產(chǎn)機制可以使地方政府時刻具有危機意識，重視財政可持續(xù)原則，對舉債規(guī)模有所顧忌，從而產(chǎn)生防范債務(wù)風(fēng)險的效果。當(dāng)然，這涉及財政法、金融法與破產(chǎn)法之間的協(xié)調(diào)、配合如何優(yōu)化，從而以破產(chǎn)法律制度為專項債項目提供市場化退出的機制。

（三）專項債地方性不足問題的治理

央地財政關(guān)系中，地方財力不足是專項債諸多問題產(chǎn)生的財政體制性原因，針對地方性不足的問題，可從以下方面加以完善：

1. 更充分賦權(quán)地方自主舉債，化“代舉”為“直舉”

化“代舉”為“直舉”可以充分尊重地方政府的主體性，有助于落實“自主決斷+ 責(zé)任制”。目前，專項債發(fā)行采取限額代舉的方式，這可以增強對地方政府債務(wù)規(guī)模的控制，但是“管理性”色彩濃厚的制度設(shè)計一方面難以滿足地方的實際需求，解決不了地方財力有限的問題，另一方面使專項債制度本身畸形發(fā)展，在增加運行成本的同時，地方政府的策略性應(yīng)對行為往往降低了專項債的透明性，帶來新型的隱性債務(wù)。為此，有必要賦予地方政府更充分的舉債權(quán)。歷史證明，我國國家建設(shè)的活力源泉在于不斷探索和充分尊重實踐，而實踐探索的主體是與基層群眾保持直接聯(lián)系的地方（周尚君，2013）。在單一制國家，應(yīng)當(dāng)相信地方民主治理機制能夠做出理性選擇，因為當(dāng)?shù)孛癖娛堑胤絺闹苯永﹃P(guān)系人，最有資格也最有能力做出決定（王世濤，2021）。根據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則，地方政府缺少發(fā)債自主權(quán)會降低償債環(huán)節(jié)的責(zé)任感，增加償債不能的道德風(fēng)險，因此，充分賦權(quán)地方舉債也是要求地方自主承擔(dān)償債責(zé)任的前提。下一步，要調(diào)整省級政府代市縣級政府發(fā)債進而提供隱性擔(dān)保的制度設(shè)計，突顯實際發(fā)債主體，使實際發(fā)債主體發(fā)行的項目成為信用評價的直接對象，并且持續(xù)完善信息披露，增加專項債及其項目的透明度。要健全和夯實責(zé)任制，如責(zé)任倒查、終身負(fù)責(zé)制等安排，同時賦予地方政府更充足的舉債行為決定權(quán)，在規(guī)范的基礎(chǔ)上更有效滿足地方發(fā)展的資金融通需求。

2. 豐富宏觀調(diào)控工具箱，因地制宜限定地方債務(wù)限額

專項債的限額設(shè)定具有較強的宏觀調(diào)控性而對地方性關(guān)注不足，限額的設(shè)定一方面可以抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張，另一方面限額的逐年增長也形成對地方債務(wù)規(guī)模擴張的逆向激勵。作為宏觀調(diào)控工具，專項債過度承擔(dān)了“穩(wěn)增長”的重任，項目建設(shè)及收益回報的長期性與短期內(nèi)的經(jīng)濟刺激需求存在著矛盾。要適度降低專項債的功能預(yù)期，通過加強專項債政策工具與其它多種工具的協(xié)調(diào)配合以實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。要明確各地限額增長的依據(jù)，控制限額增長速度，使專項債限額增長與地方經(jīng)濟發(fā)展水平和債務(wù)水平相適應(yīng)，具體而言，有必要增加地方債務(wù)率、償債率等指標(biāo)的考量，建立動態(tài)調(diào)整的限額分配機制。

3. 強化財政轉(zhuǎn)移支付制度與專項債制度的分工和配合

地方債在不同區(qū)域產(chǎn)生的功效與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度等因素相關(guān)，目前專項債制度盡管具有促進各地經(jīng)濟發(fā)展的撬動作用，但整體來看不利于促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。王志剛和黎恩銀（2021）認(rèn)為，應(yīng)通過調(diào)整相關(guān)系數(shù)，適當(dāng)增加中西部地區(qū)的專項債額度，從而有利于改善地區(qū)間分配的困境。筆者認(rèn)為，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展不能僅僅依靠專項債這一項工具，況且專項債發(fā)行及其收益狀況并非絕對取決于限額因素，而是與各地專項債發(fā)展的整體適應(yīng)性條件緊密相關(guān)。促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展有賴于在科學(xué)區(qū)分專項債功能與其它財政工具功能的前提下，加強各項政策工具的協(xié)調(diào)配合。財政轉(zhuǎn)移支付能夠有效促進基本公共服務(wù)均等化，其規(guī)范化、制度化運行能有效推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，因此，針對不同地區(qū)，宜對地方政府投資項目進行類型化，明確哪些項目通過財政轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)，哪項目通過專項債券融資來解決資金來源問題，彌補專項債可能形成的區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展方面的“馬太效應(yīng)”，促進國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。(作者：崔文濤)