中國(guó)政府部門債務(wù)現(xiàn)狀

同美國(guó)、日本以及歐洲國(guó)家相比，中國(guó)的政府部門杠桿率并不高，整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府部門負(fù)債主體主要是中央政府，地方政府債務(wù)比重較低。中國(guó)政府部門的債務(wù)結(jié)構(gòu)存在較大差異，中央政府債務(wù)比重偏低，地方政府債務(wù)比重偏高，且存在較大規(guī)模的地方政府隱性債務(wù)。中國(guó)的政府部門債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在地方政府的隱性債務(wù)上。

政府部門整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控

整體而言，中國(guó)政府部門債務(wù)水平不高，不存在明顯風(fēng)險(xiǎn)。橫向比較來(lái)看，中國(guó)政府部門杠桿率低于大部分國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體。截至2023年三季度，中國(guó)政府部門（包括中央和地方）杠桿率為53.8%，在國(guó)際上處于中等水平，整體政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。即便算上地方政府隱性債務(wù)，廣義政府負(fù)債率大約在95%-110%，也低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，整體負(fù)債率尚處在合理水平。根據(jù)國(guó)際清算銀行的統(tǒng)計(jì)口徑，中國(guó)政府部門杠桿率為79.4%，不但低于大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而且也低于阿根廷、巴西、印度等主要新興經(jīng)濟(jì)體。

中央政府杠桿率較低，債務(wù)壓力較小。截至2023年三季度，中央政府杠桿率為22.6%，在全球處于很低的水平，債務(wù)余額大約28萬(wàn)億元。地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，杠桿率處于合理水平。截至2023年三季度，地方政府杠桿率為31.2%，債務(wù)余額大約39萬(wàn)億元。地方政府顯性債務(wù)始終控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，不存在明顯風(fēng)險(xiǎn)。中央政府和地方政府顯性債務(wù)余額合計(jì)約67萬(wàn)億元，整體規(guī)模并不大，遠(yuǎn)低于2022年超過(guò)120萬(wàn)億元的GDP規(guī)模。要知道，債務(wù)余額是歷年累計(jì)的結(jié)果，是個(gè)存量數(shù)據(jù)。GDP是當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值，是個(gè)流量數(shù)據(jù)。存量數(shù)據(jù)和流量數(shù)據(jù)存在非對(duì)等關(guān)系，即便債務(wù)超過(guò)GDP，也并不表示存在風(fēng)險(xiǎn)，更何況中國(guó)政府部門債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于每年創(chuàng)造的GDP。

與此同時(shí)，中國(guó)政府每年獲得持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政稅收收入，并且掌握的資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了債務(wù)規(guī)模，能夠完全覆蓋存量債務(wù)。2023年全國(guó)公共財(cái)政收入達(dá)到21.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)6.4%，只需不到三年的收入就能覆蓋存量債務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告，截至2022年末，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額339.5萬(wàn)億元、負(fù)債總額218.6萬(wàn)億元，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)凈額達(dá)到120.9萬(wàn)億元。這還僅僅是政府掌握資產(chǎn)的一部分，其規(guī)模就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了政府部門負(fù)債規(guī)模。中國(guó)政府還掌握有大量沒(méi)有進(jìn)行貨幣化計(jì)價(jià)并表的土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源，這些都是政府部門潛在的資產(chǎn)來(lái)源?？傊?，如果從年度資金收入流量以及掌握的資產(chǎn)存量來(lái)看，中國(guó)政府部門債務(wù)壓力較小，擁有很大的回旋余地。

雖然整體政府部門債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，尤其是中央政府債務(wù)壓力較小，但是地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，且存在日益突出的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較重。

第一，地方政府債務(wù)擴(kuò)張速度加快。過(guò)去二十多年，盡管我國(guó)采取了大量化解地方債的措施，但債務(wù)規(guī)模卻持續(xù)增長(zhǎng)。2006年，地方政府杠桿率還不到10%；2011年就超過(guò)16%，并且超過(guò)了中央政府杠桿率；2013年上升到20%以上。2015年新修訂的《預(yù)算法》實(shí)施后，本應(yīng)是化債窗口期，然而地方政府債務(wù)卻迅猛增長(zhǎng)，2018年之后變得更加嚴(yán)峻。目前地方政府杠桿率已經(jīng)上升到30%以上，如果不加以控制，按照目前趨勢(shì)發(fā)展下去，未來(lái)還將持續(xù)攀升。

第二，地方政府債務(wù)存在結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性問(wèn)題。從債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家大多是中央政府債務(wù)占比大、地方政府債務(wù)占比小。中國(guó)卻相反，2011年以來(lái)地方政府杠桿率就超過(guò)中央政府杠桿率。由于中央政府發(fā)行國(guó)債融資成本要顯著低于地方政府融資，中國(guó)的政府債務(wù)結(jié)構(gòu)注定了融資成本偏高，償債壓力較大。從地域差異來(lái)看，東部地區(qū)的債務(wù)規(guī)模大且負(fù)債率底，風(fēng)險(xiǎn)較低。部分地區(qū)的債務(wù)率較高、償債壓力較大，主要集中在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、財(cái)力規(guī)模有限的中西部地區(qū)。

截至2022年末，省級(jí)地方政府債務(wù)規(guī)模排名前四位分別是廣東省、山東省、江蘇省、浙江省，各自達(dá)到2.51、2.36、2.07、2.02萬(wàn)億元，四省合計(jì)占全國(guó)地方政府債務(wù)的比重達(dá)到25.6%。如果加上北京市、上海市、福建省，東部7省市的地方政府債務(wù)占比達(dá)到34.5%，這些債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。如果再加上四川省、河北省、安徽省、湖北省、陜西省、山西省這6個(gè)債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)整體可控的省份，合計(jì)占全國(guó)地方政府債務(wù)的比值已經(jīng)達(dá)到56.5%，已經(jīng)超過(guò)半數(shù)。存在償債風(fēng)險(xiǎn)的地方政府，主要分布于其他債務(wù)規(guī)模并不大，但是財(cái)政收入能力更低的地區(qū)。

第三，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較重，這是地方政府債務(wù)的最主要問(wèn)題。目前，中國(guó)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵和邊界存在不同的認(rèn)識(shí)，缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模沒(méi)有準(zhǔn)確數(shù)字，大部分機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)在50-70萬(wàn)億元左右。隱性債務(wù)的來(lái)源涵蓋了地方政府融資平臺(tái)、國(guó)有事業(yè)單位、保障性住房項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等，甚至非融資平臺(tái)的國(guó)有企業(yè)、地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、不規(guī)范PPP項(xiàng)目等也可以計(jì)入隱性債務(wù)。其中，融資平臺(tái)是風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。

按照地方融資平臺(tái)平均負(fù)債成本5-6%計(jì)算，地方政府每年需要為隱性債務(wù)支付利息超過(guò)3萬(wàn)億元，占地方政府預(yù)算收入的30%以上。在過(guò)去，土地財(cái)政對(duì)隱性債務(wù)形成有力支持，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不明顯。近幾年，受房地產(chǎn)下行的影響，作為重要還款來(lái)源的土地出讓金收入大幅下降，使得地方財(cái)政資金吃緊，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以暴露。如果不及時(shí)出臺(tái)化債方案，降低償債壓力，可能影響到部分地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

政府如何化債？

政府化債，即政府債務(wù)管理或債務(wù)化解，是政府憑借其信譽(yù)，通過(guò)一系列措施來(lái)籌集資金、減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)并防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。以下是政府如何化債的幾種主要方式：

一、債務(wù)重組與展期

債務(wù)重組：政府可以與債權(quán)人協(xié)商，對(duì)原有的債務(wù)進(jìn)行重新安排，包括調(diào)整債務(wù)期限、降低利率、減免部分債務(wù)等，以減輕當(dāng)前的償債壓力。

債務(wù)展期：將短期債務(wù)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期債務(wù)，給予政府更多的時(shí)間來(lái)籌集資金償還債務(wù)。這種方式可以平滑償債高峰，降低政府的短期償債壓力。

二、發(fā)行新債還舊債

政府可以通過(guò)發(fā)行新的債券來(lái)籌集資金，用于償還即將到期的舊債。這種方式也被稱為“借新還舊”，是政府化債的一種常用手段。特別是特殊再融資債的發(fā)行，以借新還舊的方式將地方政府隱性債務(wù)顯性化，占用地方政府債務(wù)結(jié)存限額。

三、財(cái)政收支管理

增加財(cái)政收入：政府可以通過(guò)加強(qiáng)稅收征管、提高稅收收入、增加非稅收入等方式來(lái)增加財(cái)政收入，用于償還債務(wù)。

縮減開(kāi)支：政府可以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，減少不必要的開(kāi)支，將節(jié)省下來(lái)的資金用于償還債務(wù)。特別是在經(jīng)濟(jì)下行期，政府需要更加注重財(cái)政支出的效益，避免浪費(fèi)。

四、資產(chǎn)處置與變現(xiàn)

政府可以通過(guò)出售部分資產(chǎn)或進(jìn)行資產(chǎn)證券化等方式來(lái)籌集資金，用于償還債務(wù)。這些資產(chǎn)可以是政府持有的企業(yè)股權(quán)、土地使用權(quán)、公共設(shè)施等。

五、引入社會(huì)資本

政府可以通過(guò)PPP（政府和社會(huì)資本合作）等模式引入社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，社會(huì)資本也可以通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)獲得收益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

六、政策與法規(guī)支持

政府可以制定相關(guān)政策和法規(guī)來(lái)支持債務(wù)化解工作，如提供稅收優(yōu)惠、降低融資成本等。這些政策和法規(guī)可以降低政府的融資成本，提高債務(wù)化解的效率。

七、地方政府化債的具體實(shí)踐

債務(wù)延緩類：所有省市都有使用債務(wù)延緩類的化債方式，通過(guò)債務(wù)置換、展期等方式平滑償債壓力。

債務(wù)壓降類：主要通過(guò)賣地和縮減開(kāi)支來(lái)籌集資金償還債務(wù)。賣地是北京、上海和廣東重要的化債方式；其他地區(qū)多依賴縮減開(kāi)支騰挪預(yù)算內(nèi)還債資金。

提升現(xiàn)金流類：通常和債務(wù)出表相配合，通過(guò)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率等方式提升現(xiàn)金流，以增強(qiáng)償債能力。

債務(wù)出表類：通過(guò)資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股等方式將債務(wù)從資產(chǎn)負(fù)債表中移出，降低債務(wù)負(fù)擔(dān)。但這種方式較少被單獨(dú)使用，通常需要與其他化債方式相結(jié)合。

綜上所述，政府化債是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)的過(guò)程，需要政府綜合運(yùn)用多種手段來(lái)籌集資金、減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)并防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，政府需要根據(jù)自身情況和市場(chǎng)環(huán)境來(lái)選擇最合適的化債方式。