文章簡述了新增政府專項債券的特點，通過剖析邊疆地區(qū)新增政府專項債券的項目申報與資金支出情況，進一步探討邊疆地區(qū)新增政府專項債券項目申報存在的問題，并對其提出改進措施，旨在為提高邊疆地區(qū)新增政府專項債券項目申報成功率提供理論依據(jù)。

地方政府債券指某一國家中有財政收入的地方政府、地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券，一般用于交通、通信、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。按照資金的用途和償還資金的來源，地方政府債券可以分為一般債券和專項債券。其中，一般債券是地方政府為了彌補公共財政赤字而發(fā)行的地方債券，可以緩解地方政府臨時資金緊張，主要投向沒有收益的項目，償還以地區(qū)財政收入為擔保；專項債券是地方政府為了建設(shè)某具體工程而發(fā)行的債券，主要投向有一定收益的項目，償還以對應(yīng)的政府性基金或?qū)?yīng)的項目收入為擔保。近年來，在國家政策的號召下，作為補短板、穩(wěn)增長的重要工具，地方政府專項債券的發(fā)行量屢創(chuàng)新高，不僅為各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通水利建設(shè)和社會民生服務(wù)等方面籌集了大量的資金，而且在推動城鄉(xiāng)建設(shè)和促進社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等方面也發(fā)揮了重要的作用，已成為健全和發(fā)展資本市場的重要工具。但是，部分地區(qū)仍然存在新增政府專項債券項目申報成功率低的問題。因此，對邊疆地區(qū)新增政府專項債券成功率的研究，既有其必要性又具有一定的實踐意義。

1  新增政府專項債券的特點

與一般債券不同，專項債券不列入財政預(yù)算，也不計入赤字率。截至目前，專項債券的投資方向已延伸到13個領(lǐng)域。新增政府專項債券以發(fā)行量大、期限長、發(fā)行利率低等特點，有效拓寬邊疆地區(qū)的融資渠道，推動就業(yè)穩(wěn)定增長，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

1.1  可用于項目資本金

2023 年，專項債券資本金的投向范圍涉及鐵路、收費公路、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、煤炭儲備設(shè)施、新能源電網(wǎng)等；2024年，專項債券審核重點涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等11個領(lǐng)域。邊疆地區(qū)按照財政部的工作方針，積極將專項債券資金作為項目資本金，發(fā)揮專項債券撬動社會投資功能。例如，邊疆地區(qū)與金融機構(gòu)合作，通過專項債券和其他市場化融資方式的結(jié)合，支持推進棚戶區(qū)改造保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項目建設(shè)。

1.2  發(fā)行規(guī)模較大

為規(guī)范地方政府專項債券預(yù)算管理，提高專項債券資金使用效益，財政部制定了《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》。2023年，全國已發(fā)行新增專項債券39554.9604 億元；截至4月9日，2024年的新增專項債券發(fā)行額突破6000億元（見表1）。專項債券的大規(guī)模發(fā)行，可以用于發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政工業(yè)園區(qū)、住房保障工程、教育、旅游、水資源管理等重要項目領(lǐng)域，大力支持重大項目和民生工程建設(shè)，對地區(qū)發(fā)展起到了重要作用。由此可見，專項債券已成為積極財政政策乃至宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要工具。

 1.3  發(fā)行利率低

根據(jù)資料整理可得，在2021—2023年，新增專項債券發(fā)行利率變動幅度不大（見表2）。專項債券發(fā)行利率低，意味著政府能以較低的成本籌集大量資金，促進項目進展，更好為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。地方政府是社會事業(yè)最重要的行政機構(gòu)之一，承擔著許多社會責任，如在教育、衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域的投入，而促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是刺激地方經(jīng)濟發(fā)展的重要前提條件之一。通過低成本的金融支持促進基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，創(chuàng)造就業(yè)機會的同時，提高生產(chǎn)力。

表1 2022—2024年新增債券發(fā)行數(shù)額相關(guān)數(shù)據(jù)

表2 2021—2023年新增債券發(fā)行利率相關(guān)數(shù)據(jù)

 2  邊疆地區(qū)政府專項債券的項目申報與資金支出情況

2.1  項目申報情況

2023 年，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）下發(fā)的《關(guān)于進一步加強地方政府專項債券項目審核把關(guān)提高專項債券項目管理水平的通知》明確落實專項債“一張清單”的機制。2023年5月，A區(qū)所在市已組織申報2023年兩個批次的專項債項目，通過審核納入國家發(fā)改委準備項目清單53項（其中第一批28項、第二批25項），審核通過率68.8%，專項債券資金需求75.13億元，項目數(shù)占全區(qū)4.9%，資金需求占全區(qū)3.7%。具體而言，2023年，A區(qū)圍繞文化旅游、冷鏈物流、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域，共謀劃申報12個項目（總投資35.81億元），擬申報專項債資金27.30億元。其中，A區(qū)所在市糧油購銷中心應(yīng)急糧庫、A區(qū)人民醫(yī)院康復(fù)樓、發(fā)熱門診樓等3個項目已通過國家發(fā)改委及財政部審核，總投資1.85億元，擬申請專項債資金1.35億元。截至目前，申報成功率僅為25%。

2.2  資金支出情況

近年來，在市委、市政府的有力領(lǐng)導下，A區(qū)統(tǒng)籌抓好邊疆地區(qū)新增專項債券的項目儲備申報發(fā)行和資金管理使用工作，在一定程度上支持該地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定增長，為其經(jīng)濟增速貢獻微薄之力。2020—2023年，A區(qū)獲得新增專項債券資金數(shù)額以及支出情況如下：

在2020年，A區(qū)所在市獲批3個地方政府專債券資金支持項目，新增政府專項債券資金1.92億元。其中，A區(qū)市場升級改造項目新增專債資金0.60億元，目前已實際支付0.60億元，支付率為100%；A區(qū)人民醫(yī)院外科綜合樓建設(shè)項目新增專項債資金0.75億元，目前已實際支出0.75億元，支付率為100%；A區(qū)第二人民醫(yī)院建設(shè)項目新增專債資金0.57億元，目前已實際支出900萬元，支付率為15.79%。

在2021年，A區(qū)所在市共獲得財政廳下達新增政府專項債券資金445200萬元。A區(qū)獲批2個專項債券資金支持項目，新增專項債券資金4.05億元。A區(qū)專債資金總支付率為96.6%，剩余1376.67萬元，占全市未支出資金約37.62%。其中，A區(qū)項目一新增專債券資金2.95億元，目前已實際支出2.87億元，支付率為97.28%；A 區(qū)項目二新增專債券資金1.10億元，目前已實際支出1.04億元，支付率為94.54%。

在2022年，A區(qū)所在市共獲財政廳下達新增政府專項債券資金467900萬元。通過調(diào)整后獲得2600 萬元的調(diào)整專項債券資金，主要用于A區(qū)婦幼保健院改造項目，實際支出659.08萬元，支出進度僅為25.35%。

3  邊疆地區(qū)新增政府專項債券項目申報存在的問題

邊疆地區(qū)政府申報專項債券項目的成功率，與單位部門負責人、部門之間的合作程度以及外部第三方獨立中介評審結(jié)果等密切相關(guān)[4]。部分主管部門未精準定位項目，對其規(guī)模、執(zhí)行程序、時間進程等編制不詳盡，導致報送項目質(zhì)量不佳、符合標準的項目基數(shù)少之又少。另外，在項目正式送審前，未能及時發(fā)現(xiàn)不足之處并進行優(yōu)化，進而增加了項目申報失敗率。

3.1  單位主體責任不到位，部門配合度有待加強現(xiàn)階段，法定債務(wù)率過高、項目定位不明確、外部環(huán)境影響因素等可能影響邊疆地區(qū)向上級申報項目、爭取專項債券資金的目標。在申報項目前，有的主管部門未充分履行項目前期準備程序；項目實施過程中，財政部門未及時對偏離績效目標的項目暫緩或暫停撥款，主管部門對各部門的督促不到位，第三方施工單位因款項不到位停止施工等，均會影響項目的成功申報。另外，還存在地方政府對專項債券資金需求不緊迫、人員財經(jīng)素養(yǎng)不足，相關(guān)人員的財經(jīng)素養(yǎng)、跨領(lǐng)域的協(xié)同合作意識有待提高。

3.2  項目儲備規(guī)劃不充分，項目申報建設(shè)量少結(jié)合A區(qū)所在市2023年專項債券項目儲備申報具體工作情況可知，全市通過審核納入國家發(fā)改委準備清單項目共計53項，第一批28項，A區(qū)僅占1項；第二批25項，A區(qū)僅占3項，在本市各縣級地方政府中排名第5。在2023年，A區(qū)共謀劃申報12個項目，其中8個項目因未達到申報條件，暫列為儲備項目?？梢?，A區(qū)項目申報建設(shè)量較少，籌劃工作準備不到位，項目申報成功率不高。2023年，邊疆地區(qū)財政廳重點聚焦項目為工業(yè)園區(qū)、交通、醫(yī)療等項目，而A區(qū)多數(shù)項目由于申報方案不完善，送審項目達不到盡調(diào)資格，被列入儲備項目。

3.3  前期工作進展緩慢，項目資金撥付率低A區(qū)所在市提前批及第一批次申報盡調(diào)的項目為51 個，而A區(qū)申報的項目僅有1個。項目未能達到招投標環(huán)節(jié)均不允許申請盡調(diào)，而根據(jù)分析可知，A區(qū)項目儲備數(shù)量不足、項目未完成可研、未能在債券穿透式系統(tǒng)上完成項目儲備申報、項目前期工作進展緩慢等問題是其專項債券項目未能申報成功的短板。另外，A區(qū)在2022年經(jīng)過調(diào)整后獲得的新增地方政府專項債券支出只有25.35%，出現(xiàn)了資金閑置。

4  提高邊疆地區(qū)新增政府專項債券項目申報成功率的建議

4.1  落實單位主體責任，不斷加強部門配合

領(lǐng)導組織應(yīng)壓實主體責任，鞏固還款意識。在知識經(jīng)濟和創(chuàng)新驅(qū)動的時代背景下，財經(jīng)素養(yǎng)是邊疆地區(qū)專項債券項目成功申報的重要支撐。從儲蓄與投資、風險與保險、制度與環(huán)境等多維度提升財經(jīng)素養(yǎng)，加強主管人員對財經(jīng)知識在實踐中的運用，擴大財經(jīng)素養(yǎng)在實驗實踐活動中的指導效能。各相關(guān)主管部門需要形成主管部門、財政部門、第三方施工單位合力共抓項目支出、項目實施進度，落實專人督促各部門進行施工建設(shè)，組織竣工項目驗收，辦理項目竣工財務(wù)決算，及時對偏離績效目標的項目做出調(diào)整。

4.2  積極謀劃申報項目，推進項目入庫建設(shè)

加強專項債券項目的前期研究和論證，深入展開調(diào)研，堅定遵循申報項目符合資本金管理條件，例如《地方政府債務(wù)管理條例》。制定詳細的規(guī)劃，提高項目成熟度，確保項目符合各項政策規(guī)定并且達到送審要求。加強與相關(guān)部門的溝通匯報，為下一批次增補做好準備，爭取被列入儲備的8個項目通過區(qū)級審核。建立規(guī)范、科學、透明的項目評估機制，準確評估每個項目對促進經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活環(huán)境的作用，努力實現(xiàn)專項債券項目儲備入庫一批、發(fā)行使用一批、開工建設(shè)一批的常態(tài)化滾動機制。

4.3  全力推進項目建設(shè)，科學統(tǒng)籌安排資金

對于前期工作進展緩慢的問題，A區(qū)應(yīng)全力加強要素保障服務(wù)，確保項目建設(shè)服務(wù)到位，不斷優(yōu)化建設(shè)環(huán)境，推動項目落地實施，保障項目按預(yù)期目標推進建設(shè)，層層加強上報項目審核把關(guān)，全面確保各項目建設(shè)質(zhì)量和安全?？茖W統(tǒng)籌安排資金，合法、合規(guī)、合理、及時撥付款項，充分發(fā)揮主動性，嚴格遵循“資金跟著項目走”原則，嚴格按照財政部印發(fā)的《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》工作操作指南，根據(jù)實際調(diào)整資金用途，嚴禁用于樓堂館所、形象工程、非公益性資本支出。

5  結(jié)束語

邊疆地區(qū)新增政府專項債券資金規(guī)模大、帶動效應(yīng)強，對沖了收入下滑所帶來的影響。雖然目前邊疆地區(qū)積極謀劃的新增專項債券項目在制定、優(yōu)化、申報等方面仍面臨不少困難，但是各地區(qū)政府應(yīng)從自身出發(fā)，加強財經(jīng)素養(yǎng)知識儲備，提升財經(jīng)素養(yǎng)跨界融合能力，充分發(fā)揮財經(jīng)素養(yǎng)的經(jīng)濟效益，持續(xù)優(yōu)化邊疆地區(qū)新增政府專項債券項目的申報質(zhì)量，加速推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。(作者：徐德安，譚宏春)