超28萬億元的地方政府專項債券（下稱“專項債”）制度迎來重大改革，核心是提高專項債資金使用效益，以助推經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

　　12月25日，國務(wù)院辦公廳公開了《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下稱《意見》），推出17條優(yōu)化完善專項債管理機制，包括大幅放寬專項債資金投向和用作項目資本金范圍，并在11個地方推行“自審自發(fā)”，施行專項債常態(tài)化申報，并強化資金監(jiān)管，嚴(yán)防兌付風(fēng)險，以充分發(fā)揮這筆巨額債券資金穩(wěn)投資、補短板、促消費的效應(yīng)。

　　專項債投向、用作資本金雙擴圍

　　此前專項債投向主要采取“正面清單”管理，明確支持十多個領(lǐng)域。而《意見》明確，實行專項債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，未納入“負(fù)面清單”的項目均可申請專項債券資金。這使得專項債投向領(lǐng)域大幅擴張，以應(yīng)對此前規(guī)定領(lǐng)域的可投項目減少問題。

　　《意見》公布了專項債投向“負(fù)面清單”，即地方政府專項債券禁止類項目清單，共涉及完全無收益項目、樓堂館所，形象工程和政績工程，房地產(chǎn)項目，一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目五大類，并進一步細(xì)化。如房地產(chǎn)項目中，明確除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)。這也意味著土地儲備等重新納入專項債支持范圍，有利于房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)。

　　一般來說債券資金不能用作資本金，但為了充分發(fā)揮專項債資金撬動作用，國務(wù)院允許十多個領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖靠梢詫ｍ梻Y金用作項目資本金，且可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的25%，即專項債用作資本金比例上限為25%。

　　此次《意見》直接將專項債可用作項目資本金領(lǐng)域從此前十多個擴大至22個，這包括信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施等。而專項債項目用作資本金上限比例從25%提高至30%。這有利于進一步發(fā)揮專項債撬動投資效應(yīng)，支持新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展。

　　粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，擴大專項債投向領(lǐng)域并實行負(fù)面清單管理，實際上就擴大了專項債的使用范圍，有利于地方政府能更快地找到合適的項目，避免了“資金等項目”的現(xiàn)象，有利于讓財政資金盡快形成實物工作量，推動經(jīng)濟回升向好。而提高用作資本金的比例，有利于更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動起更大的投資規(guī)模，對于看準(zhǔn)了的項目而言，這個改革能讓項目更快地落地。

　　自審自發(fā)等提高發(fā)債效率

　　此前專項債項目采取層層審核，最終各省專項債項目需要經(jīng)過國家發(fā)改委和財政部審批才能發(fā)行。而隨著專項債項目過多，為了提高專項債項目發(fā)行效率，盡早發(fā)揮債券資金使用效益，《意見》明確了部分地方試點專項債券項目“自審自發(fā)”，報經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后不再報國家發(fā)展改革委、財政部審核，可立即組織發(fā)行專項債券，項目清單同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。

　　這些地方是北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建?。ê瑥B門市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省，以及河北雄安新區(qū)。

　　中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，這些都是經(jīng)濟大省或?qū)ｍ梻芾砘A(chǔ)好，雄安新區(qū)則屬于承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略地區(qū)，讓他們“自審自發(fā)”是一個比較大進步。

　　而對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，《意見》完善項目審核“綠色通道”機制。即對于已通過國家發(fā)展改革委、財政部審核且需要續(xù)發(fā)專項債券的在建項目，無須重新申報，經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后可直接安排發(fā)行專項債券。

　　另外，對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制，以推動地方盡快發(fā)債。

　　羅志恒表示，這能使地方儲備盡量多的符合要求的專項債項目，項目和財政資金的匹配度更高，不論是收益成本匹配度、還是項目儲備與落地的匹配度都將提高，這有利于擴大有效投資的同時降低償債風(fēng)險。

　　《意見》要求，加快專項債券發(fā)行進度，加快專項債券資金使用和項目建設(shè)進度。

　　監(jiān)管同步強化

　　在上述專項債管理適度“放權(quán)”的同時，為了防止風(fēng)險，專項債監(jiān)管也同步加強。

　　在允許上述地方“自審自發(fā)”同時，此次《意見》同步加大監(jiān)督問責(zé)力度，比如對新發(fā)生違法違規(guī)使用專項債券資金問題的“自審自發(fā)”試點地區(qū)，情節(jié)較輕的，限期整改；情節(jié)較重的，停止試點。另外，“自審自發(fā)”試點地區(qū)要加快建立償債備付金制度。

　　對于當(dāng)前政府性基金中土地出讓收入下滑，部分專項債項目收益不及預(yù)期現(xiàn)狀，此次《意見》要求，對專項債券對應(yīng)的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調(diào)度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項債券實現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級政府承擔(dān)兜底責(zé)任，確保法定債務(wù)按時足額還本付息，嚴(yán)防專項債券償還風(fēng)險。

　　另外，《意見》還提出，建立專項債券償債備付金制度。溫來成表示，這些舉措都有利于防范專項債兌付風(fēng)險。

　　對于一些地方出現(xiàn)的專項債項目資產(chǎn)管理的問題，此次《意見》加強專項債券項目資產(chǎn)管理。

　　比如，建立專項債券項目資產(chǎn)明細(xì)臺賬，分類管理存量項目資產(chǎn)，防范以項目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務(wù)和國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險。規(guī)范新增項目資產(chǎn)核算，明確行政事業(yè)單位和國有企業(yè)資產(chǎn)登記處理方式，確保項目對應(yīng)的政府負(fù)債和資產(chǎn)保持平衡。

　　另外，《意見》還提出，加快完善專項債券資金監(jiān)管機制，實行專戶管理、?？顚Ｓ?，嚴(yán)防擠占、截留和挪用等。

　　羅志恒表示， 從長期看，伴隨優(yōu)質(zhì)項目逐步減少，專項債要回歸本源、使用范圍要控制在合理范圍，動態(tài)完善負(fù)面清單；沒有項目收益的要通過國債和地方一般債解決，專項債的新增額度也有必要隨之調(diào)整，逐步提高一般債的額度。