一、政策變化
地方政府專項債自2015年提出，2018年開始逐步推開以來，經過近幾年的快速發(fā)展，目前專項債已經成為地方政府最有效的合規(guī)融資渠道，發(fā)行規(guī)模不斷擴大。圍繞專項債的“借”、“用”、“管”、“還”各項管理政策逐步完善。地方政府專項債各項管理政策2021年逐步完善，近兩年政策變化并不大。2024年，各項政策頻繁出臺，尤其是重點推出“超長期特別國債”，優(yōu)化調整“地方政府專項債”、擴大“中央預算內投資”，實施更加積極的財政政策，擴大政府投資。專項資只作為積極財政策的重要工具，在2024年出現了較大變化。
根據，《國務院辦公廳關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）文件，對專項債做出如下重點調整：專項債實行負面清單管理，擴大專項債券用作項目資本金范圍，開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”的項目申報審核機制。
其中，就審核機制來說，對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制。各地專項債券項目經省級政府審核批準后，依托國家發(fā)展改革委、財政部兩部門信息系統(tǒng)常態(tài)化報送，其中，應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。兩部門全年向各地開放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數據，并于當月內下發(fā)審核結果。即每年10月底集中報送全年度項目，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。這個補充報送應該是對10月底全年項目集中報送的補充，補充報送的內容應是在全年報送項目的基礎上補充上該季度已經完成立項的項目在國家重大建設項目庫進行報送，并在3月、6月、9月、11月上旬兩部委通過重大建設項目庫開庫采集數據，當月下旬給出審核結果。
其中，打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”。對于已通過國家發(fā)展改革委、財政部審核且需要續(xù)發(fā)專項債券的在建項目，無需重新申報?？梢岳斫鉃橐呀浲瓿蓛刹课瘜徍耍乙呀浲瓿墒状蝹l(fā)行，處于在建過程中的項目，需要繼續(xù)發(fā)行債券（如額度變更、分批次發(fā)行的）可在省級政府審核后直接安排發(fā)行。
二、領域變化
地方政府專項債未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。負面清單如下：
地方政府專項債券禁止類項目清單
1、完全無收益的的項目
2、樓堂館所
（1）黨政機關辦公用房、技術用房；
（2）黨校（行政學院）；
（3）培訓中心；
（4）行政會議中心；
（5）干部職工療養(yǎng)院；
（6）其他各類樓堂館所。
3、形象工程和和政績工程
（1）巨型雕塑；
（2）過度化的景觀提升和街區(qū)亮化工程；
（3）文化慶典和主題論壇場地設施；
（4）其他各類形象工程和政績工程。
4、房地產等項目
（1）除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發(fā)；
（2）主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設施。
5、一般競爭性產業(yè)項目
一般競爭性產業(yè)是指市場能夠有效配置資源、供需平衡、競爭充分，且不存在足以影響價格的企業(yè)或消費者的產業(yè)領域。
注：鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產業(yè)，但僅限用于基礎設施建設；專項債券不得投向一般競爭性產業(yè)領域。
允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區(qū)也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。具體操作要求按照相關部門規(guī)定執(zhí)行。
對于負面清單的理解要注意以下幾點：
1、完全無收益的的項目
完全無收益項目在實務中主要遇到的項目包括：紀念館、博物館（大部分無收益或者收益很難實現）、市政道路、鄉(xiāng)村道路、黨校、黨政機關辦公用房等等。
2、樓堂館所
樓堂館所在除黨政機關辦公用房、技術用房；黨校（行政學院）；培訓中心；行政會議中心；干部職工療養(yǎng)院；其他各類樓堂館所之外，尤其注意單純辦公用房、類寫字樓、或單純寫字樓為主的產業(yè)園區(qū)等疑似繞道建設樓堂館所項目。
3、形象工程和和政績工程
在負面清單之外重點規(guī)避地標性的博物館、文化館建設，造價過高的景觀建設、與項目建設關聯不大的亮化工程。
4、房地產等項目
尤其注意單純寫字樓建設為主的產業(yè)園區(qū)項目，產業(yè)園區(qū)、實訓基地項目要突出生產、研發(fā)功能，要確保一定比例的生產車間建設，規(guī)避產業(yè)地產項目。在文旅項目謀劃中，要規(guī)避主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設施，其中嚴格壓縮商業(yè)用房建設比例。
5、一般競爭性產業(yè)項目
一般競爭性產業(yè)項目我們在實務中一個通俗的判斷標準為：企業(yè)愿意投資，有動力投資的項目。負面清單中提出鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產業(yè)但僅限用于基礎設施建設。其中基礎設施可以理解為（1）符合國家產業(yè)政策的重大集成電路產線及配套基礎設施
（2）信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業(yè)航天、北斗等相關產業(yè)基礎設施，如算力、數據中心、基本廠房及研發(fā)用房建設、實驗室、無人機充電網絡等等。
三、特別突出的新增領域
目前，專項債除負面清單外的項目均可申報，大大拓寬了專項債項目謀劃空間，因此，未來專項債項目的謀劃核心是做好收入確認、融資平衡問題。另外，在負面清單之外，并不是所有項目沒有側重點，要重點結合國家政策導向，尤其是專項債申報系統(tǒng)中明確提及的特別新增領域。重點領域介紹如下：
1、低空飛行設施設備
低空飛行設施設備主要包括四類：設施網、空聯網、航路網。首先設施網包括包括但不限于分布式起降點、通用機場、充電設施等硬件設施。空聯網涵蓋了通信、導航、監(jiān)視、氣象等信息基礎設施建設，旨在實現低空空域內的信息感知、傳輸和處理等功能。航路網涉及3D地圖繪制、空域管理軟件開發(fā)等內容，目的是提高空域使用效率，保證大量飛行器在密集空域內有序、高效地運行。
2、風電光伏
風電光伏項目在之前的專項債投向領域中明確的是“大型風電光伏基地”，從國家重大建設項目庫中的領域設定分類來看，一個明顯的變化是由“大型風電光伏基地”調整為“風電光伏”，這也意味著后期風電光伏項目將獲得專項債資金重點支持。
3、農村一二三產融合發(fā)展
農村一二三產融合發(fā)展項目首次在專項債投向領域中明確提及。目前，農村一二三產融合發(fā)展項目是中央預算內重點支持專項，在專項債支持領域內的農村一二三產融合發(fā)展項目應包括：農業(yè)生產基地配套基礎設施（如大棚）、農產品加工流通集聚區(qū)配套基礎設施（如冷庫、保鮮庫、加工車間）以及促進鄉(xiāng)村農文旅融合發(fā)展的給排水、污水處理、道路等設施。重點是挖掘可論證、可量化的收入來源。
4、水利工程
水利工程的支持范圍有原來的水庫工程(包含水庫除險加固)、引調水工程、配調水工程、城鄉(xiāng)供水一體化工程(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村)、農村飲水安全鞏固提升工程變更為具備供水、發(fā)電等較穩(wěn)定的經營性收益的水庫水閘工程、引調水工程、規(guī)?；r村供水工程、灌區(qū)工程等。
6、綠色低碳交通工具更新
綠色低碳交通工具更新一般在項目謀劃層面主要是新能源公交車輛更新、交通運輸貨運車輛的電動化更新。從專項債申報角度來看，落地的項目更多的是公交車輛的電動化更新。
7、生態(tài)修復
此次專項債重點拓寬了生態(tài)修復領域的支持范圍由原來的城鎮(zhèn)污水垃圾處理、重點領域水環(huán)境治理、污泥無害化處理及資源化利用項目拓展為城鎮(zhèn)污水垃圾收集轉運處理、工業(yè)污水收集處理、重點流域水環(huán)境綜合治理、污泥無害化處理和資源化利用、綠色低碳交通工具更新、生態(tài)產品價值實現、節(jié)能降碳、廢棄物資源化利用和處置、再生資源回收處理及利用、生態(tài)修復、生物多樣性保護與利用。項目謀劃的領域拓寬豐富了項目謀劃來源，但重點仍然是如何挖掘收入來源問題，并且收入能夠有效論證。
8、高等教育與普通高中
教育板塊的內容由原來的學前教育、職業(yè)教育、普通高校的學生宿舍重點拓展為學前教育、職業(yè)教育、高等教育、普通高中等，除中小學教育為純公益以及其他教育商業(yè)化屬性不屬于外均可申報，也驗證了負面清單之外的項目均可申報。后期，項目重點仍然是收入確認的問題。
9、社區(qū)服務設施
社區(qū)服務設施尤其是嵌入式社區(qū)服務中心、便民服務中心等新形勢社區(qū)服務設施均可申報地方政府專項債。
10、車路云一體化
車路云一體化從試點內容來看，主要包括建設智能化路側基礎設施、車載終端、城市級服務管理平臺、規(guī)模化示范應用（主要包括智慧停車、智慧公交、城市物流、自動配送等多場景應用）。專項債目前在此項目上還沒有申報案例，下一步重點是收入模式的建立和符合實際的建設內容謀劃。
11、公共技術平臺
主要包括創(chuàng)新平臺、孵化器、中試基地、生物安全實驗室等公共技術服務平臺和基礎設施建設。
