2025年陜西省首批專項(xiàng)債項(xiàng)目雙庫反饋結(jié)果近期公布，全省申報(bào)項(xiàng)目共計(jì)823個，其中發(fā)改庫通過532個（64.64%），財(cái)政庫通過687個（83.48%），雙庫均通過項(xiàng)目441個（53.58%）。本次反饋不僅反映了政策導(dǎo)向的調(diào)整，更揭示了區(qū)域發(fā)展重心與領(lǐng)域扶持邏輯的深刻變化。本文基于官方披露數(shù)據(jù)，結(jié)合政策背景與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從區(qū)域分布、領(lǐng)域特征、政策信號等維度展開分析，為后續(xù)專項(xiàng)債申報(bào)提供決策參考。
壹 · 核心數(shù)據(jù)分析與區(qū)域競爭格局
從雙庫通過結(jié)果看，區(qū)域分化特征顯著。西安市本級與咸陽市本級成為最大贏家，分別以82個和52個項(xiàng)目占據(jù)全省雙庫通過總量的18.6%和11.8%，凸顯關(guān)中城市群在基建升級、產(chǎn)業(yè)配套領(lǐng)域的核心地位。榆林市（46個）則依托能源產(chǎn)業(yè)鏈延伸需求，在能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域占據(jù)全省21.7%的份額，與“十四五”能源戰(zhàn)略高度契合。相比之下，陜南地區(qū)（安康、漢中、商洛）合計(jì)通過75個項(xiàng)目，占比17.0%，項(xiàng)目多集中于農(nóng)林水利與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，顯示生態(tài)功能區(qū)政策適配性逐步增強(qiáng)。
值得注意的是，文旅項(xiàng)目遭遇政策收緊。全省唯一通過的雙庫文旅項(xiàng)目為咸陽老街文化旅游區(qū)改造項(xiàng)目（一期），其成功得益于清晰的收益模式（商業(yè)運(yùn)營分成占比超40%）與文化資產(chǎn)保護(hù)性開發(fā)路徑，而其余文旅項(xiàng)目因收益過度依賴門票收入（平均占比75%以上）、配套開發(fā)超限等問題集體折戟，反映監(jiān)管層對文旅類項(xiàng)目合規(guī)性與可持續(xù)性的嚴(yán)控趨勢。
貳 · 領(lǐng)域分布特征與政策風(fēng)向
從細(xì)分領(lǐng)域看，社會事業(yè)領(lǐng)域以107個項(xiàng)目（占比24.3%）領(lǐng)跑，其中15個高中與大學(xué)學(xué)生公寓項(xiàng)目首次納入支持范圍，印證財(cái)政部2024年“教育基建擴(kuò)容”政策導(dǎo)向。市政與產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施（71個）、生態(tài)環(huán)保（57個）緊隨其后，但前者同比通過率下降4.2個百分點(diǎn)，表明產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目需強(qiáng)化收益測算（如捆綁智慧園區(qū)管理增值服務(wù)）。
兩大政策信號值得關(guān)注：
教育基建窗口期開啟：學(xué)生公寓類項(xiàng)目資本金比例放寬至15%，內(nèi)部收益率基準(zhǔn)下調(diào)至4.8%，釋放政策紅利；
城市更新范式升級：通過的兩個城市更新項(xiàng)目均采用“留改拆+智慧社區(qū)”復(fù)合模式，要求項(xiàng)目方案融合數(shù)字化管理模塊，傳統(tǒng)基建邏輯面臨轉(zhuǎn)型壓力。
叁 ·成功經(jīng)驗(yàn)與風(fēng)險警示
本次反饋揭示了專項(xiàng)債審核的深層邏輯：
成功案例啟示：咸陽老街項(xiàng)目通過文物修繕專項(xiàng)債工具，創(chuàng)新“政府主導(dǎo)+市場化運(yùn)營”分賬機(jī)制，將30%收益錨定商業(yè)空間租賃，規(guī)避純公益性風(fēng)險；
典型否決原因：
根據(jù)評審反饋數(shù)據(jù)，項(xiàng)目未通過雙庫審核的核心原因可歸納為以下五類，其背后折射出專項(xiàng)債管理的政策導(dǎo)向與合規(guī)性要求升級：
1、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展失衡（12個）
未過審項(xiàng)目涉及“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同性不足”，主要存在于陜南、關(guān)中交界地帶，其項(xiàng)目規(guī)劃未有效銜接《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035）》中明確的“三大區(qū)域戰(zhàn)略定位”，特別是未體現(xiàn)陜北能源創(chuàng)新區(qū)、關(guān)中先進(jìn)制造業(yè)走廊、陜南生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的差異化發(fā)展要求，導(dǎo)致項(xiàng)目與省級空間規(guī)劃產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性沖突。
2、重點(diǎn)領(lǐng)域偏離（7個）
該類項(xiàng)目存在“戰(zhàn)略優(yōu)先級錯配”，申報(bào)方向偏離2025年省級專項(xiàng)債重點(diǎn)支持的“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、重大工程）領(lǐng)域。典型案例包括縣域商業(yè)綜合體等市場化程度過高的項(xiàng)目，不符合“專項(xiàng)債券不得用于市場化收益已飽和領(lǐng)域”的監(jiān)管要求（財(cái)預(yù)〔2023〕151號文）。
3、立項(xiàng)要件完備性缺陷（57個）
集中暴露“項(xiàng)目成熟度硬傷”，具體表現(xiàn)為：
①可行性研究報(bào)告未通過第三方機(jī)構(gòu)物有所值評估（VfM審計(jì)）；
②用地預(yù)審意見、環(huán)評批復(fù)等法定前置文件缺失；
③未完成財(cái)政部PPP綜合信息平臺入庫（涉及跨領(lǐng)域捆綁開發(fā)項(xiàng)目）。
此類問題直接違反《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)管規(guī)程》中“無要件不入庫”的剛性約束。
4、財(cái)政自平衡能力不足（60個）
①主要存在“收益覆蓋模型失效”，關(guān)鍵指標(biāo)未達(dá)監(jiān)管閾值：
②項(xiàng)目稅后內(nèi)部收益率（IRR）低于4.8%的警戒線
③債務(wù)償還保障系數(shù)（DSCR）未持續(xù)>1.2
④現(xiàn)金流預(yù)測未通過蒙特卡洛壓力測試（波動率超±15%）
典型案例為部分區(qū)縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，其廠房租賃收入測算脫離當(dāng)?shù)毓I(yè)地產(chǎn)市場實(shí)際租金水平（偏離度達(dá)34%）。
5、隱性合規(guī)風(fēng)險（未公布原因項(xiàng)目）
涉及“負(fù)面清單觸碰”，可能包括：
①項(xiàng)目資本金存在明股實(shí)債、債務(wù)性資金充當(dāng)資本金
②土地出讓收入占比超過總收益的50%（違反財(cái)預(yù)〔2022〕137號文）
③未建立專項(xiàng)債券資金“借、用、管、還”全流程閉環(huán)管理系統(tǒng)政策啟示與改進(jìn)路徑
上述未通過原因?qū)嵸|(zhì)反映了專項(xiàng)債管理從“規(guī)模驅(qū)動”向“質(zhì)量管控”的范式轉(zhuǎn)變：
①區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制重構(gòu)：建立“省級統(tǒng)籌-市級協(xié)調(diào)-縣級申報(bào)”三級聯(lián)審機(jī)制，嵌入空間經(jīng)濟(jì)匹配度算法模型；
②全生命周期風(fēng)控：在項(xiàng)目策劃階段引入《專項(xiàng)債券項(xiàng)目合規(guī)性自評表》（含52項(xiàng)量化指標(biāo)），強(qiáng)制實(shí)施收益模型敏感性分析；
③數(shù)字化監(jiān)管升級：對接財(cái)政部地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)（LGDMS），實(shí)時監(jiān)控項(xiàng)目現(xiàn)金流與資產(chǎn)權(quán)屬變動。
（注：建議申報(bào)單位參照《地方政府專項(xiàng)債券全流程管理操作指南（2025年版）》建立預(yù)審糾偏機(jī)制，本機(jī)構(gòu)可提供VfM審計(jì)、DSCR優(yōu)化等專項(xiàng)技術(shù)服務(wù)）
結(jié)尾
2025年陜西省首批專項(xiàng)債反饋結(jié)果，既是政策導(dǎo)向的“風(fēng)向標(biāo)”，也是區(qū)域發(fā)展與行業(yè)變革的“透視鏡”。數(shù)據(jù)顯示，監(jiān)管層正從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量優(yōu)先”，項(xiàng)目策劃需深度契合三大邏輯：一是區(qū)域戰(zhàn)略適配（如關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)升級、陜南生態(tài)價值轉(zhuǎn)化），二是領(lǐng)域政策紅利捕捉（如教育基建、智慧市政），三是收益模型創(chuàng)新（如文旅項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、EPC+O模式整合）。
