我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，專項債券作為地方政府籌集資金的重要工具，在基礎(chǔ)設施、公共服務和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。為應對當前地方專項債券運作中存在的問題與挑戰(zhàn)，本研究構(gòu)建了一個多層次的專項債券管理優(yōu)化框架。

一、構(gòu)建“動態(tài)風險預警機制”的頂層設計,強化專項債券全周期風險管控能力

“動態(tài)風險預警機制”作為頂層設計，通過實時監(jiān)測債務規(guī)模、償債能力、項目進度等關(guān)鍵指標，對潛在風險進行預警。該機制與后文提出的“動態(tài)收益測算機制”緊密結(jié)合，共同構(gòu)成專項債券風險防控的雙重保障，前者關(guān)注整體風險狀況，后者聚焦具體項目收益，具體包括:

一是測算地方政府可承受的債務規(guī)模，加強債券項目篩選。專項債券發(fā)行規(guī)模應根據(jù)地方政府的財力和償債能力進行科學測算，中央政府可通過設置債務上限，防止地方債務負擔過重。具體而言，可以依據(jù)地方政府的GDP、財政收入、債務率等核心財務指標，計算其可承受的債務規(guī)模，從而實現(xiàn)債務管理的可持續(xù)性。此外，嚴格篩選和評估專項債項目是提升資金利用效率、支持國家戰(zhàn)略性項目的重要手段。專項債資金應優(yōu)先投向社會效益和經(jīng)濟效益顯著的領(lǐng)域，避免低效項目對財政造成負擔。在具體實踐中，每個項目需經(jīng)過充分的可行性研究和風險評估，以確保其能夠在建成后產(chǎn)生足夠收益用于償還債務。在項目選擇過程中，還需從全局出發(fā)，綜合考慮項目的長周期回報潛力及其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，從而更好地服務于國家重大安全與發(fā)展戰(zhàn)略。

二是科學篩選與動態(tài)收益測算機制，解決專項債券債務與收益周期錯配問題。專項債券的債務與收益周期錯配，尤其是在項目建設期內(nèi)無法及時形成現(xiàn)金流的情況下，對地方政府的財政償債能力提出了較高要求。這種周期錯配使得債務償還時間早于項目收益實現(xiàn)，可能對地方財政的長期穩(wěn)健性帶來一定壓力，尤其是在資金投向沒有直接經(jīng)濟效益的公益性項目時，更容易引發(fā)財政風險。為應對這一問題，需要從宏觀政策視角和國家安全全局出發(fā)，建立一套科學且靈活的“動態(tài)收益測算機制”。其關(guān)鍵在于建立統(tǒng)一的收益測算標準和指標體系，確保不同項目的收益預測具有一致性和可比性。這種機制不僅關(guān)注項目實施進度和收益狀況，還將外部經(jīng)濟環(huán)境、政策變化等納入測算模型，以更全面地評估項目的可持續(xù)性。例如債務余額與GDP的比例不超過60%為特定閾值，當債務規(guī)模超過合理比例或償債能力明顯下降，觸發(fā)預警閾值時，機制會自動啟動聯(lián)動響應程序，地方政府將暫停新增專項債額度并制定相應的化債措施，如優(yōu)先償還高利率債務、調(diào)整項目資金投向或重新評估收益預期。

在項目管理的具體實施中，動態(tài)收益測算機制不僅可以在立項階段通過精準的收益測算和嚴謹?shù)目尚行苑治龃_保項目現(xiàn)金流支持債務償還，還可以在項目實施過程中根據(jù)實際運營狀況調(diào)整收益預期。這種動態(tài)調(diào)整功能能夠有效降低債務償還早于項目收益實現(xiàn)的可能性，保障項目收益與債務管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在項目的收益審核階段，可以通過引入獨立的第三方評估機構(gòu)進行收益審核，進一步增強測算結(jié)果的客觀性和可信度，避免地方政府因過度樂觀的收益預期而導致債務風險上升。這一機制還體現(xiàn)了財政管理中的協(xié)作治理理念，將地方政府、第三方機構(gòu)和中央宏觀調(diào)控有效結(jié)合，確保債務風險在早期得到及時應對。

二、構(gòu)建“資金撥付與監(jiān)管機制”的執(zhí)行體系,保障專項債券資金高效使用

“資金撥付與監(jiān)管機制”作為中層執(zhí)行體系，負責確保資金使用的及時性和有效性。該機制與“動態(tài)收益測算機制”協(xié)同運作，通過收益狀況指導資金撥付節(jié)奏，并為風險預警提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。為確保專項債券資金能夠與項目進度精準匹配，避免資金閑置或超進度撥付，各級政府需要從多個方面進行系統(tǒng)化的優(yōu)化與管理。

一是資金撥付機制應嚴格與項目進度相匹配，確保專項債資金的使用符合項目實際需求，避免資源浪費或超前撥付帶來的潛在風險。地方政府需要通過關(guān)鍵節(jié)點目標的設立和動態(tài)監(jiān)控機制，科學調(diào)整資金流向。例如，廣東省通過明確項目進度節(jié)點，要求項目達到相應階段后方能繼續(xù)撥款，從而有效避免資金滯留問題。中央政府也可以引入穿透式監(jiān)管和智能化監(jiān)測平臺，實現(xiàn)資金使用的全程透明化管理。例如，山東和海南等地的實踐表明，智能化監(jiān)控平臺可以實時追蹤項目進展，及時預警并調(diào)整資金撥付計劃，確保項目資金使用的精準性。這種動態(tài)監(jiān)測機制既體現(xiàn)了專項債管理中的精細化理念，也契合了國家層面統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略布局。

二是為進一步提高資金使用效率，地方政府應建立資金閑置回收機制，以確保財政資源得到充分利用。對于因?qū)徟诱`或執(zhí)行問題導致資金長期閑置的情況，財政部門可以啟動回收機制，將資金重新分配給其他急需支持的項目。例如，當資金閑置超過6個月且缺乏合理解釋時，財政部門應立即采取措施，避免資源浪費。這一機制不僅能夠有效解決資金錯配問題，還能保障專項債券在支持高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用。

三是優(yōu)化審批流程和加強跨部門協(xié)作也是確保資金管理效率的重要手段。北京和深圳等地通過減少審批環(huán)節(jié)、提升部門間協(xié)調(diào)效率，確保項目能夠快速落地并穩(wěn)步推進。這種優(yōu)化措施不僅加速了資金的有效使用，還反映了專項債管理對提高治理效能的要求，與新發(fā)展格局中“高質(zhì)量發(fā)展”的核心目標高度契合。

四是資金撥付與監(jiān)管機制的優(yōu)化還應與風險預警和績效評估體系相結(jié)合，形成一套協(xié)同運作的有機系統(tǒng)。這不僅能夠?qū)㈨椖匡L險的監(jiān)測與資金撥付計劃相銜接，還可以通過績效評估反饋優(yōu)化后續(xù)資金使用策略。例如，當監(jiān)測發(fā)現(xiàn)項目進度滯后或收益未達預期時，可及時調(diào)整資金分配計劃，避免進一步擴大財政壓力。這一機制還能為地方政府動態(tài)評估債務風險、優(yōu)化專項債資金投向提供數(shù)據(jù)支撐，從而在發(fā)展與安全之間實現(xiàn)更高水平的平衡。

三、構(gòu)建“標準化績效指標與評估體系”的基礎(chǔ)支撐,夯實專項債券管理的量化基礎(chǔ)

標準化績效指標與評估體系是整個專項債券管理框架的基礎(chǔ)設施。這一體系通過統(tǒng)一的指標體系，將風險預警、收益測算、資金監(jiān)管等要求具體化、可操作化。通過制定標準化績效指標、引入科學評估方法、加強信息披露、建立獨立評估機制、強化風險管理和推動跨部門協(xié)作，有效提高專項債券的管理水平，確保專項債券在支持地方經(jīng)濟發(fā)展和維護財政安全之間達到平衡。

一是建立標準化的績效指標體系，必須覆蓋專項債券的整個生命周期，特別是與財政安全密切相關(guān)的指標。這些指標應包括債務償還能力、項目經(jīng)濟效益和社會效益等。例如，在債務償還能力方面，地方政府可以通過設定年度債務不超過財政收入的100%，或債務與GDP比例不超過60%來規(guī)范債務增長。這有助于政府保持謹慎的債務管理，避免過度舉債。在項目經(jīng)濟效益方面，可以借鑒國際上成熟的公共投資項目評估模型，設立投資回報率、就業(yè)創(chuàng)造、地區(qū)經(jīng)濟拉動效應等回報指標，幫助地方政府評估專項債資金投向的項目是否能為財政帶來正向收益。例如，基礎(chǔ)設施項目的回報指標可以包括交通改善對GDP增長的貢獻或新增稅收的增長等數(shù)據(jù)。

二是建立科學的評估方法。為了確保專項債券的使用效果得到全面評估，可以引入量化評估模型和風險評估工具，并結(jié)合定性分析，綜合考慮項目的社會效益和經(jīng)濟回報。比如借鑒澳大利亞的項目生命周期管理方法，通過項目不同階段的績效評估，確保每一階段的目標都能如期實現(xiàn)。階段性審核能夠幫助地方政府及時發(fā)現(xiàn)并解決項目實施中的問題，從而避免不良項目對財政安全造成影響。

三是提高信息透明度。地方政府應加強信息披露，定期發(fā)布專項債券的使用情況和績效評估報告。比如參考新西蘭的政府財務透明度標準，地方政府可以設立專門的信息披露平臺，公開債券發(fā)行、使用和償還情況。這不僅有助于增強公眾對政府債務管理的信任，還能提高財政管理的透明度，從而增強財政安全保障。

四是建立獨立的第三方評估機制，確保專項債券的使用符合預期目標。比如借鑒德國預算審查委員會的做法，地方政府可以引入第三方機構(gòu)對專項債券的績效進行審計和評估。外部審計能夠確保專項債券使用符合預期，及時發(fā)現(xiàn)潛在風險并提出改進建議，從而提升財政管理的公信力，確保有效監(jiān)督。

五是強化風險管理，確保專項債券帶來的財政風險在可控范圍內(nèi)。比如參考日本的地方公共債務風險管理框架，設立債務風險預警機制，定期評估債務風險指標，確保債務增長與財政收入增長的合理比例。對于不同項目，可以設定相應的風險評估標準，對潛在的財務風險進行動態(tài)監(jiān)控，并采取及時的防范措施，保障財政安全。

六是推動跨部門協(xié)作，提高專項債券管理有效性。專項債券的成功管理需要財政部門、發(fā)展改革委、審計署等多部門共同參與。比如借鑒北歐國家的協(xié)同治理模式，地方政府各部門應建立定期溝通和信息共享機制，共同參與項目評估與風險管理，確保專項債券的使用符合國家戰(zhàn)略目標，并維護地方財政安全。(作者：馬金華，廖賢豪，鄧丹華)