近年來，地方政府專項(xiàng)債券作為積極財(cái)政政策的重要工具，在穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著專項(xiàng)債用作資本金的政策逐步推進(jìn)，實(shí)踐中也暴露出一些亟待解決的問題，如項(xiàng)目收入分配權(quán)不足導(dǎo)致地方政府缺乏使用動(dòng)力、支持領(lǐng)域存在政策間競爭、專項(xiàng)債券與市場化融資項(xiàng)目資產(chǎn)難以切割、以及資金使用限制等問題。這些問題不僅影響了專項(xiàng)債資金的使用效率，也制約了其撬動(dòng)社會(huì)資本的潛力。
專項(xiàng)債用作資本金面臨的主要問題
1. 項(xiàng)目收入分配權(quán)不足，地方政府缺乏使用動(dòng)力
- 專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目主要集中在鐵路、收費(fèi)公路、民生保障類項(xiàng)目等領(lǐng)域。其中，鐵路和收費(fèi)公路項(xiàng)目省級以下政府基本沒有收入分配權(quán)，民生保障類項(xiàng)目收益微薄甚至虧損，而收益良好的項(xiàng)目往往已有社會(huì)投資或銀行支持，地方政府缺乏申請專項(xiàng)債用作資本金的動(dòng)力。
2. 支持領(lǐng)域存在政策間競爭
- 目前專項(xiàng)債支持的領(lǐng)域與其他政策（如特別國債、PPP、REITs）存在重疊，收益良好的項(xiàng)目往往優(yōu)先選擇其他融資方式，導(dǎo)致專項(xiàng)債的使用空間被擠壓，同時(shí)一些收益較差但符合領(lǐng)域的項(xiàng)目難以獲得支持。
3. 專項(xiàng)債券與市場化融資項(xiàng)目資產(chǎn)難以切割
- 財(cái)預(yù)〔2017〕89號規(guī)定專項(xiàng)債券形成的資產(chǎn)在存續(xù)期內(nèi)不得抵質(zhì)押，但銀行等金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)防控需要資產(chǎn)作為擔(dān)保，導(dǎo)致政府和金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)切割問題上形成僵局。
4. 專項(xiàng)債券資金使用受到限制
- 專項(xiàng)債券資金使用零散分布在多個(gè)文件中，尚未有統(tǒng)一說明，導(dǎo)致項(xiàng)目單位在申請使用資金時(shí)更傾向于靈活的非債券資金。
地方政府專項(xiàng)債券資金作資本金的相關(guān)建議
1. 轉(zhuǎn)變使用方式，由債務(wù)撬動(dòng)向權(quán)益撬動(dòng)轉(zhuǎn)變
- 參考中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法，擴(kuò)大專項(xiàng)債用作資本金的用途范圍，允許專項(xiàng)債作為資本金參與經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，包括國企和民企等企業(yè)法人單位，以提高投資效益并激發(fā)社會(huì)投資活力。
2. 擴(kuò)大專項(xiàng)債用作資本金的用途范圍
- 2025年專項(xiàng)債券用作資本金的領(lǐng)域已擴(kuò)大至22個(gè)，但不同類型項(xiàng)目銜接上仍存在障礙，需進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)債與PPP項(xiàng)目等的結(jié)合方式。
3. 鼓勵(lì)擴(kuò)大市場化融資參與范圍
- 制定相關(guān)政策支持保險(xiǎn)公司、基金公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金等社會(huì)投資者參與專項(xiàng)債項(xiàng)目，提升市場化融資的參與度。
4. 做好項(xiàng)目管理，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)
- 2025年專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的比例提高至30%，需強(qiáng)化項(xiàng)目管理，確?！皩ｍ?xiàng)債+市場化融資”模式的合規(guī)性，避免新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
