按照吉林省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于大興調(diào)查研究的相關(guān)要求，2023年5月5日至23日，由吉林省生態(tài)環(huán)境廳科技與財務(wù)處組成的調(diào)研組對吉林省生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（以下簡稱EOD模式）開展情況進行了專題調(diào)研。

調(diào)研工作采取問卷調(diào)查、組織座談、實地調(diào)研等多種形式開展，調(diào)研期間共發(fā)放調(diào)研問卷86份，收回問卷63份，調(diào)研組還實地走訪了長春、通化、白山、延邊等10余個有項目謀劃意向的縣（市、區(qū)）。通過調(diào)研，全面了解和掌握了各地對EOD模式項目相關(guān)政策的掌握情況和在項目謀劃和實施過程中遇到的問題。

基本情況

黨的十八大以來，我國推動生態(tài)環(huán)境保護決心之大、力度之大、成效之大前所未有，污染防治攻堅戰(zhàn)取得重大進展，生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)改善，人民群眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度逐步提升。但生態(tài)環(huán)境保護工作仍面臨著成果保持困難、治理模式單一、政府投入困難、社會資本參與度不高等難題。為尋找經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)保之間的平衡點，把環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源、把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，生態(tài)環(huán)境部組織開展了環(huán)境治理模式的創(chuàng)新實踐，EOD模式應(yīng)運而生。

EOD模式是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決突出環(huán)境問題為重點，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，通過吸引社會資本參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，從而實現(xiàn)將未來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的溢價前置到生態(tài)環(huán)境治理投入中，使得外部經(jīng)濟性內(nèi)部化，即生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生、新能源等項目的收益獲得，實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

2020年、2021年，生態(tài)環(huán)境部先后組織兩批EOD模式項目試點申報工作，吉林市中新食品區(qū)以黑土地保護及河湖治理為導(dǎo)向的藍靛果種植加工項目、遼源市北部采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點項目、白山市江源區(qū)松灣廢棄老工業(yè)基地再利用生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)試點項目、長白山池西區(qū)南山生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)等4個吉林省EOD模式項目先后入選第一、第二批試點項目，入選數(shù)量超過全國平均數(shù)45%，在東北三省名列第一。

2022年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》明確，將EOD模式項目列為支持對象，由此項目申報由試點制轉(zhuǎn)變?yōu)槿霂熘?，吉林省長春市雙陽城區(qū)如意湖片區(qū)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（EOD模式）項目當(dāng)年成功入庫。今年，吉林省生態(tài)環(huán)境廳向生態(tài)環(huán)保金融支持項目庫中推送的撫松縣小黃泥河流域生態(tài)治理及生態(tài)產(chǎn)業(yè)（EOD）開發(fā)、撫松縣仙人橋鎮(zhèn)基于“EOD”模式的湯河流域生態(tài)治理及生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目和吉林琿春敬信東方論壇生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項目三個項目，已通過國家審核成功入庫。

當(dāng)前，各地參與EOD模式項目謀劃熱情很高，在收回63份問卷中，有37個市、縣（市、區(qū)）有謀劃EOD模式項目的意愿，其中如延邊州龍井市、通化二道江區(qū)及柳河縣等12個市、縣（市、區(qū)）已經(jīng)和相關(guān)咨詢機構(gòu)、金融機構(gòu)進行對接，開展項目謀劃和方案編制等入庫前期準(zhǔn)備工作。

已列入試點（入庫）的8個項目，進展較快的有雙陽區(qū)和長白山池西區(qū)項目。其中雙陽區(qū)項目獲得國開行吉林省分行17億元貸款授信，首期國開行承貸4.34億元已成功獲批。項目已完成招標(biāo)，流域治理工程已經(jīng)開工建設(shè)。池西區(qū)項目已選定投資合伙人，目前已簽訂合作協(xié)議，明確了投資股權(quán)、資本金注入、運營管理等事宜，金融機構(gòu)融資擔(dān)保問題已初步解決，省開行已經(jīng)完成預(yù)審，并將貸款納入2023年度計劃。其他項目正在積極推進中。

存在問題

總體來看，EOD模式作為一種新的項目組織形式，能有效鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與以政府支出責(zé)任為主的生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)工作，降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項目政府支出、提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血功能，因此各級政府對此表現(xiàn)出了濃厚的參與興趣。但目前，EOD模式仍處于試點階段，在項目謀劃和實施過程中仍存在著一些問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

1、政策理解存在誤區(qū)，EOD項目組織方式被泛化

一是將EOD模式作為項目融資手段。EOD模式是近幾年才在我國出現(xiàn)的“新概念、新名詞、新事物”，它實質(zhì)上是一種項目組織實施方式的創(chuàng)新，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方政府將它作為城市開發(fā)建設(shè)項目獲取金融機構(gòu)融資的一種方式。

二是沒有急需解決的突出環(huán)境問題，為“EOD”而“EOD”。EOD項目是生態(tài)導(dǎo)向的開發(fā)項目，其中E是基礎(chǔ)，其他是圍繞這一基礎(chǔ)拓展的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。通俗來講，EOD項目是為解決突出環(huán)境問題而謀劃的項目，環(huán)境導(dǎo)向必須十分明確。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方謀劃的項目大多存在環(huán)境問題過于籠統(tǒng)、環(huán)境導(dǎo)向不夠突出、環(huán)境治理必要性不充分、環(huán)境治理目標(biāo)尚未定量等問題。

三是對一體化實施認(rèn)識不到位，部分處在謀劃階段的項目存在多個實施主體。EOD模式項目實施的關(guān)鍵是將生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體開展“一體化”實施，綜合測算整體項目的成本和收益，以此來避免兩類項目割裂實施，確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目的有效反哺，但實施過程中仍有很多市、縣（市、區(qū)）對此認(rèn)識不到位。

四是對生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)深度融合認(rèn)識不清晰。EOD項目要求相關(guān)產(chǎn)業(yè)與治理項目應(yīng)做到空間臨近或者存在產(chǎn)業(yè)鏈上下游的關(guān)系，確保項目深度融合，互為條件，作為整體項目統(tǒng)籌實施。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)包裝的項目中生態(tài)治理項目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的貪大求全、生搬硬湊，將無關(guān)項目進行捆綁，甚至將已有工業(yè)企業(yè)改擴建項目納入關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目不能有效融合，一體化實施難度大。

五是對接金融機構(gòu)單一。由于最初開展EOD模式項目試點的通知由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布，因此造成部分地方政府形成EOD模式項目貸款僅能由國家開發(fā)銀行提供的片面認(rèn)識，不清楚目前政策性銀行和商業(yè)銀行等金融機構(gòu)均能參與EOD項目融資，且不同金融機構(gòu)之間可配合開展銀團貸款業(yè)務(wù)。

2、輕項目謀劃，重項目入庫問題突出

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因國家入庫名額限制，大部分地區(qū)過分強調(diào)項目入庫時間，對項目前期謀劃重視不夠，匆忙組織項目方案編制，前期調(diào)查研究不充分，基礎(chǔ)工作不扎實，導(dǎo)致倉促謀劃的項目幾次無法通過國家項目審核，或者即使通過國家審核納入儲備庫，由于子項目存在用地、用能等權(quán)益要素獲取障礙，導(dǎo)致項目無法落地實施。

3、過度依賴咨詢機構(gòu)，缺乏有效統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進機制

由于EOD項目是拼盤項目，又是新生事物，項目涉及行業(yè)較多，雖然EOD項目申報方均按照國家要求成立了項目組織推進領(lǐng)導(dǎo)小組，但實際項目謀劃過程中，各相應(yīng)的組成部門及牽頭部門，只起到根據(jù)方案編制方要求提供部分資料的作用，缺乏對項目的整體認(rèn)識和重要環(huán)節(jié)把控能力，方案編制過程中過于依賴咨詢機構(gòu)，導(dǎo)致大多項目方案編制水平不高，一次性通過國家審核率較低，突出表現(xiàn)在環(huán)境問題總結(jié)提煉不夠，產(chǎn)業(yè)收益依據(jù)不夠充分、選取子項目關(guān)聯(lián)性差等問題。

4、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源匱乏，配套產(chǎn)業(yè)收益覆蓋能力普遍不足

吉林省作為老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，長期依賴重工業(yè)支持經(jīng)濟發(fā)展，缺乏高新技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥等對生態(tài)環(huán)境敏感產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不能滿足對良好生態(tài)環(huán)境有較高依賴度的前提條件，不適合導(dǎo)入EOD項目中。

同時，吉林省交通不便，城市之間地域范圍相對封鎖，城市之間、企業(yè)之間缺乏良好的協(xié)作平臺，雖東部山區(qū)有旅游、康養(yǎng)等優(yōu)勢資源，但也難以形成統(tǒng)一的競爭優(yōu)勢，現(xiàn)有相對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)收益有限，無法覆蓋高額的環(huán)境治理投入。

5、地方平臺承載能力有限，項目資本金籌集難度較大

EOD模式項目組織申報主體是地方政府，當(dāng)前試點階段國家在項目要求地市級項目投資總額不高于50億元，區(qū)縣級不高于30億元。但按20%的比例折算，地市級項目需要籌集資本金10億元，區(qū)縣級項目資本金籌集也需6億元。這個額度對當(dāng)前經(jīng)濟條件下的吉林省大多市、縣（市、區(qū)）政府很難獨自籌集到位，那么就只能引進第三方社會資本共同合作完成。

但由于EOD項目普遍存在前期投入大、項目運營周期長、正外部性釋放較慢的特征，即使通過EOD模式項目能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收益滿足投資回報以及覆蓋借款本息。在收益回報不確定且整體投資規(guī)模較大、還款周期較長的情況下，引入第三方資本的難度仍然很大，即便有企業(yè)愿意加入，地方政府付出的代價也會較高。同時，由于地方平臺承載能力不足，貸款擔(dān)保問題也是難以解決的問題，這是各試點項目進展緩慢的最重要因素。

對策建議

為穩(wěn)步推進吉林省EOD模式項目的落地實施，推進地方突出環(huán)境問題解決，實現(xiàn)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山實踐創(chuàng)新目標(biāo)。針對存在的問題，提出如下建議：

第一，加強政策解讀和宣傳。針對各地在項目謀劃和申報過程中出現(xiàn)的共性問題，有針對性地開展相關(guān)政策解讀和業(yè)務(wù)宣傳。積極總結(jié)兩年多試點和入庫經(jīng)驗，編制EOD項目實施指南、申報手冊等實用文件下發(fā)各地，協(xié)助地方消除政策理解誤區(qū)。

第二，強化項目指導(dǎo)和服務(wù)。對于有試點申報意向的地方政府，主動靠前服務(wù)，加強技術(shù)指導(dǎo)，打牢項目謀劃和方案設(shè)計階段工作基礎(chǔ)，推動項目規(guī)范謀劃和落地落實。以項目融資落地為導(dǎo)向，組織金融機構(gòu)從項目謀劃階段提前介入工作，按照金融機構(gòu)的融資要求統(tǒng)籌謀劃項目，確保項目順利開展。

第三，嚴(yán)格項目過程管理。嚴(yán)把專家審核關(guān)，強化對環(huán)境績效、產(chǎn)業(yè)融合、收益覆蓋和一體化實施的可行性論證，筑牢EOD項目可落地基礎(chǔ)。加強對入庫項目的跟蹤調(diào)度，及時發(fā)現(xiàn)項目推進中存在的問題，同時根據(jù)試點（入庫）生態(tài)環(huán)境治理績效要求，加強環(huán)境治理項目實施監(jiān)管。

第四，突出典型的示范引領(lǐng)。選取我國成功實施的有代表性的典型案例推送給有謀劃意愿地方政府，給地方項目謀劃和實施以有效借鑒，發(fā)揮典型項目的引領(lǐng)指導(dǎo)作用。及時總結(jié)本省成功試點項目經(jīng)驗做法，探索形成可復(fù)制、可推廣的EOD模式項目，引導(dǎo)各級政府破解生態(tài)環(huán)境治理難題。

第五，探索建立省級項目庫。參照國家和相關(guān)省份模式，探索建立省級EOD項目儲備庫，主推“小而精”項目，突破國家EOD模式項目在申報時間和申報數(shù)量的限制，嚴(yán)格項目成熟度審核，做實做細(xì)EOD項目謀劃申報的每個環(huán)節(jié)，成熟一個入庫一個，加大EOD項目落地實施的可行性。（作者單位：吉林省生態(tài)環(huán)境廳）