全國低空經(jīng)濟發(fā)展勢頭正熱，也出現(xiàn)盲目跟風(fēng)、重復(fù)建設(shè)和無序發(fā)展等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確審慎監(jiān)管的理念，以包容的態(tài)度看待低空產(chǎn)業(yè)風(fēng)險的客觀性，以審慎的態(tài)度應(yīng)對各種具體風(fēng)險，以期平衡風(fēng)險與發(fā)展的關(guān)系。法律是規(guī)范社會秩序的國家重器，也是確保低空產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的必要手段。亟須開展必要的制度創(chuàng)設(shè)，設(shè)立專門的法律規(guī)范，將低空經(jīng)濟引至科學(xué)發(fā)展的軌道中來。

（一）完善核心技術(shù)自主創(chuàng)新機制，引導(dǎo)低空產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

我國《科學(xué)技術(shù)進步法》《促進技術(shù)成果轉(zhuǎn)化法》為推動技術(shù)自主創(chuàng)新發(fā)展提供了法律依據(jù)，它們?yōu)槲覈a(chǎn)業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新提供了政策、資金和人才等方面的頂層制度設(shè)計。因此，在低空經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)強化上述兩部法律的實施，推動低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新能力取得新突破，使我國具備掌握低空產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的軟實力。

1.提高技術(shù)自主創(chuàng)新能力，確保核心技術(shù)自主可控

亟須提升我國低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)的自主創(chuàng)新能力，確保芯片、發(fā)動機、高密度電池等核心技術(shù)自主可控。一是加大低空產(chǎn)業(yè)中“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域的資源投入，激勵核心技術(shù)的自主創(chuàng)新實踐。應(yīng)當(dāng)力求在低空產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)上取得突破，加快攻克具有典型“卡脖子”特征的技術(shù)難題：集中優(yōu)勢資源攻破芯片、高濃度電池組、發(fā)動機和操作系統(tǒng)等一批影響低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)。我國高校教育應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)業(yè)需求為導(dǎo)向，著力培養(yǎng)低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的人才隊伍，積極向低空經(jīng)濟輸送具有研究能力的人才。二是打造完整的低空產(chǎn)業(yè)鏈，推動低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)成果有效轉(zhuǎn)化。國家應(yīng)加大低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)投入，強化產(chǎn)學(xué)研融合發(fā)展。積極引導(dǎo)企業(yè)與高校、科研院所展開合作，使具有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化能力的技術(shù)得到有效孵化，推動產(chǎn)學(xué)研融合發(fā)展，將低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。鼓勵企業(yè)與高校開展人才培養(yǎng)協(xié)同協(xié)作，培養(yǎng)一支既有理論研究基礎(chǔ)又有產(chǎn)業(yè)實踐能力的低空產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才隊伍，為我國低空經(jīng)濟的長足發(fā)展提供人才儲備。

2. 提升數(shù)字基建能力，確保產(chǎn)業(yè)基建體系化發(fā)展

完善我國低空產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)基建是推動低空經(jīng)濟長足發(fā)展的必修課，為此需要做三方面的努力。一是統(tǒng)籌全國“硬基建”網(wǎng)絡(luò)，確?！坝不ā辟Y源實現(xiàn)全國調(diào)配。在我國高精度硬件制造能力不足的現(xiàn)實條件下，需要統(tǒng)籌全國現(xiàn)有硬件基礎(chǔ)設(shè)施，確保全國“硬基建”形成一張具有良好調(diào)度能力的數(shù)字基建網(wǎng)絡(luò)。與此同時，激活各地區(qū)現(xiàn)有通用機場功能，為低空飛行提供起降、停放、維修等服務(wù)。根據(jù)全國低空經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，充分利用現(xiàn)有城市建筑頂層資源，統(tǒng)籌建設(shè)一批實用性強的無人機起降平臺。二是強化我國低空產(chǎn)業(yè)組件標(biāo)準(zhǔn)自定義能力，推動實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌。硬件通信協(xié)議的差異導(dǎo)致平臺之間無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)流無法在各類平臺之間實現(xiàn)順暢流動。鑒于此，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使各類硬件設(shè)備和軟件接口之間共享通信協(xié)議，消除不同廠商設(shè)備之間的數(shù)據(jù)流通障礙。同時，積極推動我國低空產(chǎn)業(yè)組件“出?！?，在參與國際數(shù)字基建競爭的同時，開展與國外其他軟件、硬件的適配，以此實現(xiàn)提升我國低空產(chǎn)業(yè)組件國際競爭力的目的。三是繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升我國的工業(yè)制造能力。通過持續(xù)開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為低空經(jīng)濟發(fā)展提供更多優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施組件。改變我國低端產(chǎn)業(yè)組件產(chǎn)能過剩的現(xiàn)實，變革產(chǎn)業(yè)鏈中的價值分配體系，加速我國數(shù)字基建步伐，推動我國由傳統(tǒng)的“ 制造大國”向具有國際競爭力的“ 智造大國”轉(zhuǎn)向。

（二）推動“低空產(chǎn)業(yè)促進法”立法，引導(dǎo)低空經(jīng)濟有序發(fā)展

為改變我國低空產(chǎn)業(yè)政策“殷實”而法律“羸弱”的現(xiàn)狀，需要積極處理法律與政策、政策與政策和法律、政策與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。在法律與政策的關(guān)系層面，需要加速制定“低空產(chǎn)業(yè)促進法”，使地方政策具有上位法的支撐與制約；在多政策關(guān)系層面，需要在“低空產(chǎn)業(yè)促進法”的指導(dǎo)下建立跨地區(qū)的政策協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌全國低空產(chǎn)業(yè)布局；在法律、政策與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系層面，亟須建立低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)防控機制，為預(yù)防政策和產(chǎn)業(yè)風(fēng)險提供必要的制度基礎(chǔ)。

1.加速“低空產(chǎn)業(yè)促進法”立法，使地方政策有法可依

進行特別立法考量，積極推動國家低空產(chǎn)業(yè)立法，將地方政策制定納入法制化軌道上來，使低空產(chǎn)業(yè)建設(shè)有法可依。“低空產(chǎn)業(yè)促進法”是一部優(yōu)化我國低空產(chǎn)業(yè)布局、協(xié)調(diào)低空產(chǎn)業(yè)政策和把控低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險的上位法，它是引導(dǎo)我國低空經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一步，也是實現(xiàn)低空產(chǎn)業(yè)善治的國之重器。一方面，“低空產(chǎn)業(yè)促進法”為各地制定低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策提供上位法依據(jù)，能有效提升國家法律對各地產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)力。如在eVTOL安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)闕如而適用民用航空器監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)明顯不適宜的現(xiàn)狀下，可以根據(jù)“低空產(chǎn)業(yè)促進法”制定專門的eVTOL監(jiān)管細(xì)則，同時，這也有利于強化法律規(guī)則的適用性。另一方面，“低空產(chǎn)業(yè)促進法”引導(dǎo)各地低空經(jīng)濟發(fā)展回歸理性，并為打擊不法行為提供法律武器?！暗涂债a(chǎn)業(yè)促進法”在規(guī)范市場經(jīng)營秩序的同時，能有效應(yīng)對重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的政策協(xié)調(diào)性缺乏、盲目投資等負(fù)面問題，為懲治投機行為提供法律依據(jù)。

2. 建立跨地區(qū)政策協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌低空產(chǎn)業(yè)布局

“低空產(chǎn)業(yè)促進法”應(yīng)當(dāng)內(nèi)含跨地區(qū)政策協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)各省級行政區(qū)低空產(chǎn)業(yè)政策制定，優(yōu)化地方資源配置和國家低空產(chǎn)業(yè)空間布局。一方面，“低空產(chǎn)業(yè)促進法”能協(xié)調(diào)各省級行政區(qū)充分利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以法的形式明確各地的產(chǎn)業(yè)定位。低空經(jīng)濟是當(dāng)下極具活力的經(jīng)濟形態(tài)，“低空產(chǎn)業(yè)促進法”具有優(yōu)化我國低空產(chǎn)業(yè)格局的作用。因此，各省級行政區(qū)應(yīng)當(dāng)在國家統(tǒng)一部署下，通過規(guī)劃引導(dǎo)和政策引領(lǐng)，充分利用本地現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在國家層面實現(xiàn)低空產(chǎn)業(yè)合理布局?！暗涂债a(chǎn)業(yè)促進法”引導(dǎo)、規(guī)范各省級行政區(qū)發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，形成具有地方競爭力的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。為達到此目標(biāo)，需要做到“全國一盤棋”，推動各地進行產(chǎn)業(yè)資源互補。另一方面，“低空產(chǎn)業(yè)促進法”引導(dǎo)各地進行良性的市場化競爭?！暗涂债a(chǎn)業(yè)促進法”堅持建設(shè)“全國統(tǒng)一大市場”的基本理念，在充分發(fā)揮地方優(yōu)勢的基礎(chǔ)上引導(dǎo)各地開展良性的產(chǎn)業(yè)競爭，實現(xiàn)“市場化主導(dǎo)”的低空產(chǎn)業(yè)競爭。它推動各區(qū)域在政策協(xié)同、資源投入和產(chǎn)業(yè)布局等方面進行深度合作，致力于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源共享、優(yōu)勢互補，增強各地低空經(jīng)濟活力。

3.建立技術(shù)風(fēng)險評估機制，研判低空產(chǎn)業(yè)風(fēng)險

“低空產(chǎn)業(yè)促進法”推動建立低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)風(fēng)險評估機制，提升我國低空產(chǎn)業(yè)風(fēng)險評估能力。低空產(chǎn)業(yè)是由多項技術(shù)融合支撐的新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)，其風(fēng)險不僅存在于地方政策層面，技術(shù)應(yīng)用和技術(shù)自主性層面的風(fēng)險更為突出。低空產(chǎn)業(yè)風(fēng)險評估機制不僅能及時識別潛在的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險，而且還能為產(chǎn)業(yè)監(jiān)管者和社會治理者制定政策提供法律依據(jù)。為填補地方政策在技術(shù)風(fēng)險評估領(lǐng)域的空缺，亟須利用“低空產(chǎn)業(yè)促進法”的立法契機，做出必要的制度安排。一是將政策實施風(fēng)險納入產(chǎn)業(yè)風(fēng)險預(yù)判機制當(dāng)中?！暗涂债a(chǎn)業(yè)促進法”應(yīng)當(dāng)充分考慮地方盲目上項目、大興產(chǎn)業(yè)“大雜燴”的現(xiàn)實問題，要求各地在頒布產(chǎn)業(yè)政策前做好政策風(fēng)險評估，用制度來評估政策實施效果，預(yù)判政策實施風(fēng)險。二是將產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用安全風(fēng)險評估作為產(chǎn)業(yè)風(fēng)險預(yù)判機制的關(guān)鍵任務(wù)。低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用不僅帶來個人信息安全風(fēng)險，還具有誘發(fā)勞動者職業(yè)替代的社會風(fēng)險。因此，無論是從個人層面，還是從社會層面，理應(yīng)受到社會治理者重視。此外，無人機應(yīng)用帶來的國家安全風(fēng)險需要社會治理者應(yīng)用多種法律工具應(yīng)對。三是確保產(chǎn)業(yè)風(fēng)險評估機制既要具有引領(lǐng)性，又要具有可操作性。將技術(shù)風(fēng)險評估機制寫入“低空產(chǎn)業(yè)促進法”意在使各省級行政區(qū)貫徹、細(xì)化該機制蘊含的審慎治理理念，在風(fēng)險識別、評估和應(yīng)對等方面做好組織建設(shè)、資源安排和技術(shù)投入，使其具備可量化、可實施的能力。建議利用技術(shù)手段評估風(fēng)險，如利用基于算法的風(fēng)險分析平臺，對政策實施、技術(shù)應(yīng)用的全過程進行風(fēng)險評估，以有效對接產(chǎn)業(yè)風(fēng)險防控，靶向干預(yù)低空經(jīng)濟發(fā)展中的各項風(fēng)險。

（三）構(gòu)建“穿透式”風(fēng)險防控機制，引導(dǎo)低空產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展

建立“穿透式”的風(fēng)險防控機制應(yīng)對低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險?！按┩甘奖O(jiān)管”淵源于我國金融領(lǐng)域內(nèi)的治理政策就業(yè)權(quán)利應(yīng)當(dāng)正視技術(shù)帶來的職業(yè)替代效應(yīng)，亟須在產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究和實際應(yīng)用過程中做好職業(yè)替代影響評估，降低勞動者失業(yè)引致的負(fù)面影響，為勞動者創(chuàng)造再就業(yè)機會。為此，一是需要做好事前風(fēng)險評估，合理預(yù)判產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用給勞動者帶來的職業(yè)替代風(fēng)險，對結(jié)構(gòu)性失業(yè)做好應(yīng)對預(yù)案，為勞動者再就業(yè)提供必要的制度儲備。二是化結(jié)構(gòu)性職業(yè)替代為分批職業(yè)替代，降低產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用對勞動者生存帶來的沖擊。充分保障《中華人民共和國勞動法》賦予勞動者的各項權(quán)利，合理安置諸如外賣員、快遞員等基層勞動者，有計劃將其轉(zhuǎn)置至低空產(chǎn)業(yè)中的其他適宜崗位，保障勞動者實現(xiàn)再就業(yè)，并實現(xiàn)同工同酬。同時，為提升勞動者素養(yǎng)提供制度便利，培訓(xùn)勞動者使之掌握第二職業(yè)技能，為開展勞動者職業(yè)技術(shù)教育做出充實的制度安排。三是確保我國社會保障體系能為此分擔(dān)必要的壓力，應(yīng)當(dāng)為勞動者職業(yè)過渡提供必要的制度支撐，社會保障體系應(yīng)當(dāng)能為保障勞動者實現(xiàn)基本的生活條件提供兜底性的救濟措施。

3.強化禁飛空域管理，重拳打擊竊取國家秘密的行為

嚴(yán)厲打擊竊取國家秘密的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。一是事前加強禁飛區(qū)日常執(zhí)法檢查。應(yīng)用技術(shù)手段強化禁飛區(qū)內(nèi)無人機執(zhí)法檢查，加強禁飛區(qū)無線信號干擾。強化禁飛區(qū)警示標(biāo)志設(shè)置，明示駛?cè)虢麉^(qū)的行為后果；搭建全國統(tǒng)一的無人機飛行監(jiān)管平臺，對無人機飛行過程進行介入和飛行軌跡全程記錄，對包括軍事管轄區(qū)、機場、人員密集區(qū)等區(qū)域進行集中監(jiān)測。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)異常飛行器靠近，在安全距離內(nèi)平臺即可自行下達迫降或者接管指令，杜絕無人機非法駛?cè)?。二是加強無人機操作員教育，特別要提高國家安全教育內(nèi)容考核比重。應(yīng)當(dāng)重視對無人機非從業(yè)人員的國家安全宣傳與教育。加強平臺事中監(jiān)管，嚴(yán)格查處傳播涉及國家秘密的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)肅處理一起，杜絕互聯(lián)網(wǎng)淪為傳播涉密內(nèi)容的法外之地。三是事后重拳打擊竊取國家秘密的犯罪行為。加強警民合作，廣泛收集利用無人機竊取國家秘密的犯罪線索，重拳打擊該類刑事犯罪行為。針對域外勢力利用無人機實施生成測繪信息和采集敏感數(shù)據(jù)、竊取軍事機密的犯罪行為，需要特別應(yīng)用技術(shù)、法律和外交手段加以應(yīng)對，堅決維護我國國家安全。

結(jié)論

低空經(jīng)濟發(fā)展受到全國“熱追捧”，亟須對技術(shù)應(yīng)用安全風(fēng)險進行“冷思考”。在低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用場景內(nèi)，無論是使用無人機進行個人信息收集，抑或進行人類勞動職業(yè)替代，甚至竊取國家秘密，這些行為都會對人類健康、安全、基本權(quán)利、社會法治甚至國家安全構(gòu)成威脅，因此，這類產(chǎn)業(yè)技術(shù)需要在政府的嚴(yán)格監(jiān)管之下應(yīng)用。建議應(yīng)用法律化解人工智能發(fā)展帶來的風(fēng)險，依法制定與數(shù)字化背景相適應(yīng)的政策。就應(yīng)用場景及其應(yīng)用風(fēng)險制定嚴(yán)格的規(guī)制方案，以預(yù)防發(fā)生不可預(yù)測的社會風(fēng)險。同時，基于技術(shù)發(fā)展環(huán)境的需要，社會治理者不能一味地采取嚴(yán)格的監(jiān)管態(tài)度，不僅應(yīng)當(dāng)平衡安全與發(fā)展的關(guān)系，靈活設(shè)計監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，杜絕采取過于嚴(yán)格或者過于寬松的監(jiān)管政策，為低空經(jīng)濟發(fā)展提供友好的政策環(huán)境，而且要嚴(yán)厲打擊不法侵害公眾合法權(quán)利的行為。堅持審慎態(tài)度，進行適度干預(yù)、科學(xué)干預(yù)，既不能過早干預(yù)，也不能過度干預(yù)。過早干預(yù)容易抑制技術(shù)創(chuàng)新，過遲介入則容易使風(fēng)險固化，變成難以遏制的社會難題。此外，一定要警惕一些地方政府盲目上項目的做法，這類模式化的跟風(fēng)發(fā)展行為或?qū)⒄T發(fā)產(chǎn)業(yè)過剩問題。不僅會造成社會資源的浪費，而且還可能給國家經(jīng)濟健康發(fā)展帶來不確定風(fēng)險。為此，各地方政府應(yīng)在符合國家政策要求的前提下，因地制宜發(fā)揮地方優(yōu)勢，既要保存量，又要做增量，科學(xué)、有序開展低空經(jīng)濟發(fā)展實踐。(作者：劉祖兵)