當(dāng)前，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)正處于從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量躍升的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，“十五五”旅游規(guī)劃作為引領(lǐng)未來發(fā)展的 “頂層設(shè)計(jì)”，也正面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：市場(chǎng)需求迭代、旅游方式革新、投資邏輯轉(zhuǎn)變、技術(shù)浪潮沖擊、跨界融合打破邊界，傳統(tǒng)的規(guī)劃模式已很難適配新發(fā)展階段。如何編制出科學(xué)合理、切實(shí)可行的規(guī)劃，本文基于對(duì) “十五五” 時(shí)期旅游發(fā)展新特征的研判，探索性提出“五新”框架 —— 新定位、新背景、新內(nèi)容、新要求、新思路。這并非固化的標(biāo)準(zhǔn)，而是從規(guī)劃的價(jià)值錨點(diǎn)、時(shí)代語(yǔ)境、內(nèi)容構(gòu)成，到實(shí)施準(zhǔn)則、落地路徑的系統(tǒng)性思考，旨在為 “十五五” 旅游規(guī)劃的革新提供一份實(shí)踐思路。

當(dāng)前，各級(jí)文化和旅游部門都在著手編制“十五五”旅游規(guī)劃，這不僅是對(duì)未來五年旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，更是推動(dòng)新時(shí)期旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。過去，各地編制了太多不科學(xué)、難執(zhí)行，面面俱到又泛泛而談的五年規(guī)劃，導(dǎo)致旅游規(guī)劃成了“紙上畫畫、墻上都不再掛掛”的規(guī)劃，未來如何編制出科學(xué)合理、切實(shí)可行的“十五五”旅游規(guī)劃，是各地旅游主管部門深入思考的問題。

一、“十五五”旅游規(guī)劃的新定位

旅游規(guī)劃是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系中的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。而國(guó)家和各地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體部署的文件，實(shí)際從“十五”之前都是“計(jì)劃”，到“十一五”開始才轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)劃”。這一變化不僅僅是名稱上的調(diào)整，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家通過詳細(xì)的計(jì)劃來調(diào)配資源、安排生產(chǎn)與建設(shè)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃則更加注重宏觀指導(dǎo)、戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策協(xié)調(diào)。這種轉(zhuǎn)變要求我們?cè)诰幹啤笆逦濉甭糜我?guī)劃時(shí)，必須摒棄過去那種過于具體的計(jì)劃思維，而應(yīng)該從宏觀層面進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃，明確旅游業(yè)發(fā)展的方向和重點(diǎn)，為市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境和政策支持，而不是直接干預(yù)市場(chǎng)主體的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

雖然都是專項(xiàng)規(guī)劃，但旅游業(yè)五年規(guī)劃不同于國(guó)土資源規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃這類規(guī)劃。旅游業(yè)五年規(guī)劃并非是單純項(xiàng)目和資源分配的規(guī)劃，它具有綜合性、指引性的特點(diǎn)，這就意味著需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面因素，既要關(guān)注旅游產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展，又要考慮其與相關(guān)領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)。從這個(gè)意義上講，旅游業(yè)的五年規(guī)劃不應(yīng)該僅僅是文化和旅游部門自己執(zhí)行的規(guī)劃，而且還應(yīng)該成為指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展涉及旅游事項(xiàng)的規(guī)劃。從國(guó)家層面看，也是從“十三五”開始，將旅游業(yè)規(guī)劃作為國(guó)務(wù)院發(fā)布而不是旅游部門發(fā)布的規(guī)劃，這實(shí)際上意味著“十五五”旅游業(yè)規(guī)劃盡管是由文化和旅游部門主導(dǎo)編制的專項(xiàng)規(guī)劃，但是應(yīng)該體現(xiàn)相應(yīng)的全局性，這樣才能把旅游業(yè)規(guī)劃編制和執(zhí)行好。

二、“十五五”旅游規(guī)劃的新背景

（一）市場(chǎng)需求的變化

當(dāng)前，一方面，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化使得部分消費(fèi)者在旅游消費(fèi)上更加謹(jǐn)慎，出現(xiàn)了“旺丁不旺財(cái)”的現(xiàn)象，即旅游人數(shù)可能增加，但消費(fèi)金額增長(zhǎng)緩慢。另一方面，一些新興的旅游消費(fèi)形式不斷涌現(xiàn)，但這些新興消費(fèi)和熱點(diǎn)消費(fèi)不一定具有穩(wěn)定性，可能在短時(shí)間內(nèi)興起又迅速降溫。這種復(fù)雜的市場(chǎng)需求變化，要求我們?cè)诰幹啤笆逦濉甭糜我?guī)劃時(shí)，必須密切關(guān)注市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，準(zhǔn)確把握消費(fèi)者需求的變化趨勢(shì)，既要滿足大眾旅游的基本需求，又要積極培育和發(fā)展新興旅游消費(fèi)熱點(diǎn)，推動(dòng)旅游消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

（二）旅游方式的變化

隨著人們生活水平的提高和旅游觀念的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的旅游方式正在發(fā)生深刻變化。過去以景區(qū)、度假區(qū)、酒店為主的旅游模式，如今面臨著升級(jí)的壓力。同時(shí)，新的旅游吸引物不斷涌現(xiàn)，這些新的旅游方式更加注重游客的體驗(yàn)和參與，強(qiáng)調(diào)個(gè)性化、多樣化的旅游產(chǎn)品和服務(wù)。然而，目前很多旅游規(guī)劃在工作手段和覆蓋范圍上還主要聚焦在傳統(tǒng)旅游模式上，對(duì)新興旅游方式關(guān)注和支持不夠。因此，在“十五五”旅游規(guī)劃中，我們需要充分考慮旅游方式的變化，積極探索適應(yīng)新旅游方式的發(fā)展模式和政策措施，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）旅游投資的變化

在過去，旅游投資領(lǐng)域常常出現(xiàn)大投資、大項(xiàng)目，動(dòng)輒幾十億甚至上百億的投資規(guī)模。然而，近年來隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，這種大投資、大項(xiàng)目逐漸減少。未來“十五五”期間，旅游投資將更加注重質(zhì)量和效益，而不是單純的規(guī)模擴(kuò)張。這就要求我們?cè)诰幹坡糜我?guī)劃時(shí)，不能僅僅依賴大項(xiàng)目的帶動(dòng)，而應(yīng)更加關(guān)注中小項(xiàng)目的培育和發(fā)展，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本投入旅游產(chǎn)業(yè)，通過創(chuàng)新投資模式和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高旅游投資的效率和效益。

（四）新興技術(shù)的變化

人工智能等新興技術(shù)的快速發(fā)展，正在深刻改變著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)對(duì)旅游業(yè)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。未來“十五五”期間，人工智能將在旅游服務(wù)、旅游管理、旅游營(yíng)銷等多個(gè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。然而，目前一方面對(duì)人工智能的發(fā)展進(jìn)程還存在不確定性，同時(shí)對(duì)人工智能如何深入影響旅游業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面也還有很大的不確定性。但在編制“十五五”旅游規(guī)劃時(shí)，需要密切關(guān)注新興技術(shù)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，保持足夠的前瞻性和敏銳度，積極探索人工智能等新技術(shù)在旅游領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景和商業(yè)模式，推動(dòng)旅游業(yè)與新興技術(shù)的深度融合。

三、“十五五”旅游規(guī)劃的新內(nèi)容

習(xí)近平總書記在給2024年5月17日全國(guó)旅游發(fā)展大會(huì)的指示中，明確提出要統(tǒng)籌政府和市場(chǎng)的關(guān)系。在“十五五”旅游規(guī)劃中，我們必須充分認(rèn)識(shí)到政府和市場(chǎng)在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不同作用，避免政府對(duì)市場(chǎng)主體的過度干預(yù)。規(guī)劃內(nèi)容要切實(shí)可行，要考慮能不能干、誰來干、如何干等問題，不能想當(dāng)然地對(duì)市場(chǎng)主體指手畫腳。具體而言，需要重點(diǎn)考慮三個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）政府應(yīng)該做的工作

政府在旅游業(yè)發(fā)展中應(yīng)該聚焦在公共職能的履行上。比如旅游公共服務(wù)應(yīng)該成為“十五五”旅游規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，要在旅游公共交通、旅游公共信息、旅游惠民便民、旅游安全保障、旅游權(quán)益保障、文化和旅游公共服務(wù)融合方面多多著力。其次還應(yīng)該多關(guān)注旅游營(yíng)銷推廣、旅游市場(chǎng)監(jiān)管等政府的本職工作。

（二）政府能支持的事項(xiàng)

政府不能直接要求市場(chǎng)主體做什么，但是在“十五五”旅游規(guī)劃中，可以充分利用土地、資金等政策工具，支持相關(guān)主體開展旅游項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。例如，可以通過土地政策支持旅游項(xiàng)目的用地需求，通過財(cái)政資金支持旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，通過稅收政策支持旅游企業(yè)的發(fā)展等。在規(guī)劃中，政府的支持要具體、明確，不能僅僅停留在口號(hào)上，要讓市場(chǎng)主體真正感受到政府的支持力度。

（三）政府可以引導(dǎo)的事項(xiàng)

政府在“十五五”旅游規(guī)劃中，還可以通過方向性引導(dǎo)，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，可以引導(dǎo)旅游企業(yè)加大對(duì)新興旅游產(chǎn)品的開發(fā)和創(chuàng)新，引導(dǎo)社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村旅游、文化旅游等重點(diǎn)領(lǐng)域，引導(dǎo)旅游市場(chǎng)向綠色、低碳、可持續(xù)方向發(fā)展等。但特別需要注意的是這種引導(dǎo)更多是方向性的，而不是提出過多具體需要市場(chǎng)主體建設(shè)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。比如，早些年一些地方政府簡(jiǎn)單化地動(dòng)員各個(gè)投資主體大搞民宿經(jīng)濟(jì)，而沒有充分考慮市場(chǎng)的變化。這一方面讓民宿經(jīng)濟(jì)陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也影響了政府的威信。因此，我們的旅游規(guī)劃一定要給市場(chǎng)主體留下足夠的空間和自主性。

四、“十五五”旅游規(guī)劃的新要求

（一）科學(xué)布局

雖然全域旅游的理念在全國(guó)各地廣泛實(shí)踐，但旅游發(fā)展區(qū)域不平衡是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。在“十五五”旅游規(guī)劃中，我們不能搞簡(jiǎn)單的區(qū)域平衡，而應(yīng)根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)和市場(chǎng)需求，明確五年內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域。

（二）因地制宜

不同區(qū)域、不同領(lǐng)域在旅游發(fā)展過程中面臨的問題和需求各不相同。在“十五五”旅游規(guī)劃中，我們要充分考慮這種差異性，因地制宜地制定發(fā)展策略。例如，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)，要重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)于缺乏旅游項(xiàng)目的地區(qū)，要加大項(xiàng)目開發(fā)力度；對(duì)于旅游服務(wù)不完善的地區(qū)，要提升服務(wù)質(zhì)量；對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力不足的地區(qū)，要加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力的培養(yǎng)等。只有這樣，才能使旅游規(guī)劃更具針對(duì)性和實(shí)效性。

（三）政策創(chuàng)新

政府推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終還是要靠政策的支持。在“十五五”旅游規(guī)劃中，我們要積極探索政策創(chuàng)新，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更加有力的政策保障。例如，可以創(chuàng)新土地政策，探索旅游用地的新模式；創(chuàng)新財(cái)政政策，加大對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的投入力度；創(chuàng)新金融政策，拓寬旅游企業(yè)的融資渠道等。特別是要通過政策創(chuàng)新，將政府發(fā)展旅游業(yè)的意圖和市場(chǎng)主體的積極性結(jié)合起來，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（四）體制改革

好的體制機(jī)制是推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。在“十五五”旅游規(guī)劃中，我們要注重體制改革，建立健全有利于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。例如，可以完善旅游管理體制，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力；創(chuàng)新旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)的市場(chǎng)活力和創(chuàng)新能力；建立旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序等。通過體制改革，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

五、“十五五”旅游規(guī)劃的新思路

（一）圍繞黨委政府的大局進(jìn)行規(guī)劃

2023年9月6日，習(xí)近平總書記在北極村考察時(shí)指出：“發(fā)展旅游業(yè)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)。”這一重要論述為我們編制“十五五”旅游規(guī)劃提供了重要的指導(dǎo)思想。未來旅游在規(guī)劃中，各級(jí)要緊緊圍繞黨委政府的工作大局，將旅游業(yè)發(fā)展與國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來，“跳出旅游看旅游”，充分發(fā)揮旅游業(yè)在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用，這有這樣，旅游業(yè)規(guī)劃才能真正得到各級(jí)黨委政府的重視，也才能在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下更好的執(zhí)行。

（二）研究部門政策前提下進(jìn)行規(guī)劃

“十五五”旅游規(guī)劃是一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，但其實(shí)施需要得到相關(guān)部門的支持和配合。在編制規(guī)劃時(shí)，要充分研究相關(guān)部門的政策，了解國(guó)土、財(cái)政、金融、文化等部門的工作重點(diǎn)和政策方向，尋找旅游業(yè)發(fā)展的政策空間。只有這樣，才能使旅游規(guī)劃更具可操作性，避免出現(xiàn)規(guī)劃與政策脫節(jié)的現(xiàn)象。

（三）調(diào)研基層需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃

基層政府和旅游企業(yè)是旅游規(guī)劃的實(shí)施主體，他們的需求和意見對(duì)于規(guī)劃的編制至關(guān)重要。在編制“十五五”旅游規(guī)劃時(shí)，要深入基層，廣泛調(diào)研，了解基層政府和旅游企業(yè)的實(shí)際需求和困難，使規(guī)劃能夠真正解決他們的問題。例如，對(duì)于基層政府來說，他們可能更關(guān)注旅游項(xiàng)目的落地和旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；對(duì)于旅游企業(yè)來說，他們可能更關(guān)注政策支持和市場(chǎng)環(huán)境的優(yōu)化等。只有充分了解基層需求，才能使旅游規(guī)劃更具針對(duì)性和實(shí)效性，避免出現(xiàn)“拍腦袋”決策的現(xiàn)象。