開發(fā)區(qū)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的主戰(zhàn)場(chǎng)、推進(jìn)新型工業(yè)化的主陣地，在推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。本文在分析我國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程和發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研判開發(fā)區(qū)面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和新發(fā)展使命，提出了“十五五”規(guī)劃期間開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展思考及建議。

1 我國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程

我國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程可歸納為“起步探索、規(guī)模擴(kuò)張、規(guī)范發(fā)展和動(dòng)能轉(zhuǎn)換”四大發(fā)展階段。

起步探索階段（1984—1991年）。

1984 年初我國(guó)第一批經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)正式設(shè)立在14個(gè)沿海港口城市，標(biāo)志著我國(guó)開發(fā)區(qū)實(shí)踐的開始。在對(duì)外開放和國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下，高新區(qū)、保稅區(qū)等也開始設(shè)立并推廣。本階段開發(fā)區(qū)引進(jìn)的外資企業(yè)主要以勞動(dòng)資本密集型企業(yè)為主。

規(guī)模擴(kuò)張階段（1992—2002年）。

1992 年“南方談話”的發(fā)表，推動(dòng)我國(guó)各地的開發(fā)區(qū)數(shù)量快速增長(zhǎng)，掀起了對(duì)外開放的熱潮。經(jīng)歷了這一階段的“開發(fā)區(qū)熱”后，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)數(shù)量達(dá)到6866家，規(guī)劃面積超過了當(dāng)時(shí)全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積[3]。省會(huì)城市和部分先發(fā)地區(qū)的開發(fā)區(qū)利用自身優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向集聚發(fā)展。

規(guī)范發(fā)展階段（2003—2013年）。

2003年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》等文件出臺(tái)，我國(guó)開發(fā)區(qū)進(jìn)入全面清理整頓時(shí)期，國(guó)家提出了“促進(jìn)園區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變”的發(fā)展方針，開發(fā)區(qū)不斷規(guī)范與整改，截至2007年開發(fā)區(qū)數(shù)量調(diào)整到1568家。

動(dòng)能轉(zhuǎn)換階段（2014年至今）。

2014 年國(guó)家出臺(tái)經(jīng)開區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見，進(jìn)一步明確新形勢(shì)下開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位，即“帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體”“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵”“科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)”。本階段開發(fā)區(qū)發(fā)展重心更加趨向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和技術(shù)引進(jìn)創(chuàng)新，更加重視土地高效合理利用。

2 我國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展模式

黨的十八大以來，我國(guó)開發(fā)區(qū)管理模式逐步完善，主要包括以下三種：派出機(jī)構(gòu)模式、區(qū)政統(tǒng)籌模式、企業(yè)管理模式[4]。如表1所示。

派出機(jī)構(gòu)模式。派出機(jī)構(gòu)模式由上級(jí)政府設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)（管委會(huì)），管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)管理和招商引資等一切活動(dòng)。開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部設(shè)立若干機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行任免制。

區(qū)政統(tǒng)籌模式。區(qū)政統(tǒng)籌模式是開發(fā)區(qū)管委會(huì)與所在地政府統(tǒng)籌運(yùn)作的管理模式[5]。隨著開發(fā)區(qū)功能定位由單一型產(chǎn)業(yè)園區(qū)向復(fù)合型城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，其管理體制也從派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向新型行政體制，開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)實(shí)現(xiàn)體制并軌。這一模式下開發(fā)區(qū)管委會(huì)側(cè)重于開發(fā)建設(shè)，政府側(cè)重于社會(huì)管理。

企業(yè)管理模式。企業(yè)管理模式由政府賦予開發(fā)公司權(quán)限，由開發(fā)公司進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)、土地開發(fā)、運(yùn)營(yíng)管理等活動(dòng)，并自負(fù)盈虧。企業(yè)管理模式的組織架構(gòu)和人事管理按企業(yè)體系執(zhí)行，開發(fā)公司還承擔(dān)部分審批事項(xiàng)的初審權(quán)。

3 準(zhǔn)確把握新時(shí)代背景與新發(fā)展使命

黨的二十大全面開啟“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”的新時(shí)代，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新階段。新時(shí)代開發(fā)區(qū)面臨著新的發(fā)展形勢(shì)，也承載著新的發(fā)展使命。

3.1 新形勢(shì)

百年變局加速演進(jìn)，國(guó)際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，我國(guó)開發(fā)區(qū)面臨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)等多重嚴(yán)峻考驗(yàn)。

全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，開發(fā)區(qū)需構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，全球總需求增長(zhǎng)放緩，對(duì)外開放面臨的不確定因素增加[7]。建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，是我國(guó)主動(dòng)作為以開放促改革、促發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。開發(fā)區(qū)要積極探索構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，主動(dòng)適應(yīng)對(duì)外開放新形勢(shì)和國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新趨勢(shì)，更好地融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，不斷提升我國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)分工中的地位。

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革突飛猛進(jìn)，為開發(fā)區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新動(dòng)力。全球科技創(chuàng)新進(jìn)入空前活躍期，應(yīng)用導(dǎo)向、場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)成為科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)創(chuàng)新的新模式。世界科技園區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高端化、創(chuàng)新生態(tài)化、功能融合化、治理專業(yè)化等新特征[8]。全球科技創(chuàng)新格局深度調(diào)整，開發(fā)區(qū)應(yīng)把握躍升發(fā)展機(jī)遇，強(qiáng)化原始創(chuàng)新，加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)，成為支撐高水平科技自立自強(qiáng)的第一方陣。

高質(zhì)量發(fā)展深入推進(jìn)，為開發(fā)區(qū)發(fā)揮全方位引領(lǐng)作用指明新方向。我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，亟需構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。開發(fā)區(qū)作為高質(zhì)量發(fā)展的核心載體和新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)，應(yīng)更加聚焦國(guó)家戰(zhàn)略需求，強(qiáng)化創(chuàng)新第一動(dòng)力，推進(jìn)“五位一體”統(tǒng)籌發(fā)展，全面提升發(fā)展質(zhì)量和效率。

區(qū)域重大戰(zhàn)略加快實(shí)施，對(duì)開發(fā)區(qū)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用提出新需求。京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)，開發(fā)區(qū)要進(jìn)一步優(yōu)化總體功能布局，推動(dòng)整合提升，充分發(fā)揮示范、帶動(dòng)、輻射作用，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)提升。

3.2 新使命

新階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展與開發(fā)區(qū)息息相關(guān)，在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中開發(fā)區(qū)要發(fā)揮更大“引領(lǐng)、支撐、示范和帶動(dòng)”作用。

要發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的引領(lǐng)作用。目前開發(fā)區(qū)在全國(guó)各地都是創(chuàng)新資源最聚集和創(chuàng)新水平最高的地區(qū)，尤其國(guó)家級(jí)高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)，大部分都是當(dāng)?shù)貏?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的主平臺(tái)和主陣地，未來國(guó)家發(fā)展需要通過對(duì)開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系的打造，引領(lǐng)和塑造我國(guó)“全面塑造新發(fā)展優(yōu)勢(shì)”。 

要發(fā)揮現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的支撐作用。開發(fā)區(qū)是我國(guó)主要的實(shí)踐場(chǎng)所和承載空間，尤其目前我國(guó)以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為標(biāo)志的現(xiàn)代工業(yè)體系主要集中在開發(fā)區(qū)。這就意味著，新時(shí)代需著眼于增進(jìn)開發(fā)區(qū)的功能和使命，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，建設(shè)高水平市場(chǎng)體系，有力支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。 

深化改革開放和推動(dòng)綠色發(fā)展的示范作用。我國(guó)各類開發(fā)區(qū)早期建設(shè)目的都是先行探索改革開放發(fā)展道路，“先行先試”既是國(guó)家賦予開發(fā)區(qū)的使命，也是開發(fā)區(qū)自身發(fā)展壯大的動(dòng)力源泉。新時(shí)代著眼全面深化改革營(yíng)造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)更高水平對(duì)外開放推動(dòng)合作交流，以碳達(dá)峰碳中和為導(dǎo)向推動(dòng)綠色集約低碳發(fā)展等方面，開發(fā)區(qū)需繼續(xù)發(fā)揮先鋒作用。

促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的帶動(dòng)作用。當(dāng)前區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)仍然是我國(guó)面對(duì)的主要矛盾，而促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展主要取決于創(chuàng)新資源的共享、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同和地域差異化優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，開發(fā)區(qū)在這些方面能充分發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用。新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展要以開發(fā)區(qū)為小切口，在開發(fā)區(qū)間實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新鏈”“產(chǎn)業(yè)鏈”和“供應(yīng)鏈”加速融通，加快城市化發(fā)展進(jìn)程，推動(dòng)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 “十五五”期間我國(guó)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展思考及建議

一是以新質(zhì)生產(chǎn)力為引領(lǐng)，持續(xù)提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力。新質(zhì)生產(chǎn)力關(guān)鍵是“新”與“質(zhì)”，核心要素是科技創(chuàng)新。“十五五”時(shí)期，建議瞄準(zhǔn)國(guó)際前沿技術(shù)加強(qiáng)攻關(guān)，聚焦“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域，不斷夯實(shí)創(chuàng)新基礎(chǔ)和強(qiáng)化創(chuàng)新功能，以“龍頭企業(yè)”“專精特新”“瞪羚企業(yè)”等為重點(diǎn)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，針對(duì)有條件的開發(fā)區(qū)試點(diǎn)打造世界科技創(chuàng)新高地。

二是以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為支撐，加快實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化”和“產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化”。實(shí)體經(jīng)濟(jì)是立國(guó)之本、強(qiáng)國(guó)之基、富民之源?！笆逦濉睍r(shí)期，建議加快構(gòu)建以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為支撐的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”為重點(diǎn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以打造科技領(lǐng)軍企業(yè)為重點(diǎn)塑造產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，針對(duì)有條件的開發(fā)區(qū)要集中資源打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。

三是以“主責(zé)主業(yè)”為準(zhǔn)則，推動(dòng)向功能復(fù)合和產(chǎn)城融合的方向發(fā)展。聚焦“主責(zé)主業(yè)”是對(duì)國(guó)家高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)的基本要求，但新時(shí)代新階段要求開發(fā)區(qū)具備多要素構(gòu)成和多功能耦合的復(fù)合形態(tài)，要通過實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合塑造優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新生態(tài)，通過多功能集成提升自身“主責(zé)主業(yè)”的價(jià)值層級(jí)。“十五五”時(shí)期，建議一方面向復(fù)合功能園區(qū)轉(zhuǎn)變，在生產(chǎn)制造功能的基礎(chǔ)上融入商務(wù)、物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能；另一方面向城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市的互動(dòng)發(fā)展，推動(dòng)成為產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的多功能城市新區(qū)。

四是以深度轉(zhuǎn)型升級(jí)為突破，全面推進(jìn)綠色集約低碳發(fā)展。要牢固樹立新發(fā)展理念，加快推進(jìn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新。“十五五”時(shí)期，要強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，發(fā)展數(shù)字技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式，全方位建設(shè)數(shù)字化園區(qū)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、資源要素和營(yíng)商便利化等各類數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，激活園區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。另外，要抓新能源和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力推動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，著力建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，推動(dòng)零碳和近零碳園區(qū)持續(xù)落地。

五是以“一帶一路”為方向，分級(jí)分類協(xié)同推進(jìn)更高水平開放?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)是我國(guó)在當(dāng)前國(guó)際環(huán)境下實(shí)行對(duì)外開放的重要舉措，為開放型世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展提供重要保障?！笆逦濉睍r(shí)期，要以高水平開放來全面深化“一帶一路”國(guó)際合作，建議開發(fā)區(qū)要分級(jí)分類協(xié)同推進(jìn)開放型世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局加快形成。國(guó)家級(jí)高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)要加快建設(shè)科技、人才、國(guó)際交流合作平臺(tái)，以多元化途徑擴(kuò)大國(guó)際交流合作場(chǎng)景；自由貿(mào)易區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等要堅(jiān)持“先行先試”，為我國(guó)新形勢(shì)下探索全球領(lǐng)先貿(mào)易規(guī)則和便利化營(yíng)商環(huán)境提供新經(jīng)驗(yàn)；省級(jí)開發(fā)區(qū)要加強(qiáng)與國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“創(chuàng)新鏈”“產(chǎn)業(yè)鏈”和“供應(yīng)鏈”的協(xié)同發(fā)展，集中做好“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)”和“城市新區(qū)”建設(shè)，利用自身資源和要素條件形成自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色優(yōu)勢(shì)。(作者：楊澤東  劉麗鵑)