2024年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求因地制宜推動(dòng)興業(yè)、強(qiáng)縣、富民一體發(fā)展，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，中央農(nóng)村工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)壯大縣域經(jīng)濟(jì)。今年政府工作報(bào)告提出加快補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。中央把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提到一個(gè)新高度，這是適應(yīng)我國進(jìn)入新發(fā)展階段要求作出的科學(xué)決策?？梢灶A(yù)見，縣域經(jīng)濟(jì)將是“十五五”時(shí)期工作的一個(gè)重點(diǎn)，根據(jù)以往研究，我們對(duì)“十五五”我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位、趨勢(shì)做出以下判斷，并提出相關(guān)政策建議。

一、縣域是國家穩(wěn)定和安全發(fā)展的基礎(chǔ)

“無縣不穩(wěn)”是縣域發(fā)展的基本定位，這主要基于以下兩點(diǎn)：

一是縣域是承載人口的重要載體，縣域常住人口規(guī)模仍然超過全國一半，有接近六成的中小學(xué)生在縣域接受教育，這關(guān)系到未來中國式現(xiàn)代化高素質(zhì)勞動(dòng)力的供給問題。從總量來看，即使在城市化成熟以后，縣域總?cè)丝谝惨?億人左右，縣域是承載人口的重要載體，是確保國家長期穩(wěn)定的基本盤。

二是縣域是國家糧食、能源和基本工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地。接近九成糧食生產(chǎn)大縣（市、區(qū)）是縣和縣級(jí)市，而縣域作為工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的功能容易被忽視。經(jīng)濟(jì)地理規(guī)律表明，能夠?qū)崿F(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；a(chǎn)的工業(yè)產(chǎn)品將遠(yuǎn)離大中城市中心區(qū)，主要由縣域等中小城市承擔(dān)，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然。

縣域是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)制造的重要載體，在國家城鎮(zhèn)體系中處于基礎(chǔ)地位，“無縣不穩(wěn)”是對(duì)縣域基礎(chǔ)地位的客觀描述。實(shí)現(xiàn)保持制造業(yè)比重不下降的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施制造強(qiáng)國戰(zhàn)略必須高度重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、沒有縣域現(xiàn)代化就沒有中國現(xiàn)代化

實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化的最大難點(diǎn)在縣域，相較于行政等級(jí)高的城市，縣域發(fā)展面臨著更多不充分的現(xiàn)象。

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體不高，按照戶籍人口計(jì)算，縣域人均GDP僅為全國平均水平的60%，按常住人口計(jì)算，縣域人均GDP也約為全國平均水平的四分之三?？傮w來看，我國縣域經(jīng)濟(jì)總量中一產(chǎn)占比達(dá)14%，約為全國平均水平的兩倍。我國還有接近三成的縣一產(chǎn)占比超過四分之一，呈現(xiàn)鮮明的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征，縣城非農(nóng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、人口集聚規(guī)模小，尚不具備帶動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

二是縣域?qū)ιa(chǎn)要素吸引力不足，優(yōu)質(zhì)要素被高等級(jí)城市虹吸。比如，縣域不僅人口處于流失狀態(tài)，縣域資金等生產(chǎn)要素也處于凈流失狀態(tài)，2022年縣域住戶儲(chǔ)蓄存款占全國住戶儲(chǔ)蓄存款的比重為36.5%，但是金融機(jī)構(gòu)貸款余額僅占全國金融機(jī)構(gòu)貸款余額的20.1%，兩者相差16.4個(gè)百分點(diǎn)。

三是縣域調(diào)動(dòng)行政資源的能力不足。在我國行政資源分配體制下，行政資源配置優(yōu)先保障高等級(jí)的城市，在土地、財(cái)政和投資等資源支持上，縣域明顯處于劣勢(shì)。比如，2023年我國共有230個(gè)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，其中僅31個(gè)位于縣域，占比不足15%，與縣域經(jīng)濟(jì)占比存在著較大差距。

三、客觀認(rèn)識(shí)縣域人口和經(jīng)濟(jì)比重下降狀況

過去很長一段時(shí)間，我國縣域在全國經(jīng)濟(jì)和人口版圖中的比重都在持續(xù)下降，未來這種下降趨勢(shì)仍然存在。

一是縣域經(jīng)濟(jì)比重下降是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀表現(xiàn)，也是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)?？h域?qū)⒅饕袚?dān)保障農(nóng)產(chǎn)品和基本工業(yè)品的生產(chǎn)供給。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升，一產(chǎn)二產(chǎn)占國民經(jīng)濟(jì)的比重將下降，發(fā)達(dá)國家一產(chǎn)占比基本下降到1%左右，三產(chǎn)占比提高到60%以上。作為一產(chǎn)二產(chǎn)生產(chǎn)的主要載體，縣域承載經(jīng)濟(jì)比重下降，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然。

二是縣域人口比重下降有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕。相比縣域經(jīng)濟(jì)占比，縣域常住人口占比下降速度更快，人口在空間上表現(xiàn)為從縣向地級(jí)及以上城市轉(zhuǎn)移趨勢(shì)。伴隨著人口向大城市集聚增多，大城市輻射帶動(dòng)能力增強(qiáng)，對(duì)縣域發(fā)展帶動(dòng)能力更強(qiáng)，縣域發(fā)展在加速。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，人口轉(zhuǎn)移是要素流動(dòng)的表現(xiàn)，能夠提升資源要素配置效率。從2000年以來我國縣域發(fā)展?fàn)顩r來看，雖然常住人口減少了，但縣域與地級(jí)以上城市城區(qū)的發(fā)展差距在大幅度縮小。人口空間流動(dòng)趨勢(shì)的增強(qiáng)，不但對(duì)各類大城市發(fā)展是推動(dòng)，也同步促進(jìn)了縣域發(fā)展。

當(dāng)前社會(huì)上存在著一些看法認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)和人口比重下降是縣域衰落的表現(xiàn)。不能簡單地認(rèn)為人口流出和經(jīng)濟(jì)比重下降是縣域衰落的表現(xiàn)，同樣也不能認(rèn)為縣域承擔(dān)傳統(tǒng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)是落后的表現(xiàn)，這是各級(jí)城鎮(zhèn)承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)分工的結(jié)果。我們國家需要不同門類產(chǎn)業(yè)的存在，缺一不可，把供給完全寄托于國際市場(chǎng)分工，不符合安全發(fā)展的需要。

四、正確認(rèn)識(shí)縣域發(fā)展分化現(xiàn)象

不同縣域在發(fā)展中所面臨著外部條件的不同，經(jīng)過改革開放四十多年發(fā)展，縣域開始出現(xiàn)分化現(xiàn)象。

一是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，經(jīng)濟(jì)承載能力不斷增強(qiáng)。2023年新華指數(shù)高質(zhì)量發(fā)展百強(qiáng)縣（以下簡稱：百強(qiáng)縣）占全國縣域總量5.4%，但創(chuàng)造了26.5%的全國縣域經(jīng)濟(jì)總量。百強(qiáng)縣是改革開放以來我國市場(chǎng)化、工業(yè)化發(fā)展的重要成果，表現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展韌性，更具活力和競(jìng)爭(zhēng)力，占全國經(jīng)濟(jì)總量的比重持續(xù)提高。2023年百強(qiáng)縣人均GDP達(dá)13.39萬元，比全國人均GDP水平高49.89%。

二是人口增長向少數(shù)縣域集中趨勢(shì)明顯。七普數(shù)據(jù)顯示，我國人口凈流入的縣有210個(gè)，比六普時(shí)減少143個(gè)，雖然人口凈流入縣的個(gè)數(shù)在減少，但吸納外來人口總量卻增加了759.12萬人，平均每個(gè)縣增加了3萬多人。常住人口增長最多的20個(gè)縣，常住人口增長625萬，平均每個(gè)縣增長近30萬人。以上數(shù)據(jù)說明，在縣域常住人口減少的背景下，部分縣域人口快速增長，表現(xiàn)出較強(qiáng)的人口吸納能力。

以百強(qiáng)縣為代表的縣域表現(xiàn)出更強(qiáng)的韌性和活力，在全國全球產(chǎn)業(yè)分工體系中占有重要位置，未來這些縣域承載經(jīng)濟(jì)和人口比重還會(huì)上升?？h域間經(jīng)濟(jì)分化反映了縣域功能分工的不同，發(fā)展路徑也不盡相同。對(duì)承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等主體功能的縣要鼓勵(lì)合理的人口流動(dòng)，通過人口流動(dòng)帶動(dòng)資源配置效率優(yōu)化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

五、對(duì)“十五五”時(shí)期縣域發(fā)展的建議

從當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國際關(guān)系的演變看，我們正面臨著前所未有的壓力，縣域具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本低的優(yōu)勢(shì)，為我國發(fā)展提供了更大的戰(zhàn)略空間。當(dāng)前制定縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策，既要集中關(guān)注應(yīng)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，也要通盤考慮縣在國家城鎮(zhèn)體系中的功能定位，將短期政策和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)定位結(jié)合起來。

1.聚焦新型工業(yè)化，縣域要利用好資源要素成本低的優(yōu)勢(shì)，面向國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)，積極承擔(dān)我國具備比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品生產(chǎn)制造，融入到全球全國產(chǎn)業(yè)鏈分工，用集群化思維推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在進(jìn)行縣域產(chǎn)業(yè)選擇定位和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，要做到以下幾點(diǎn)：

一是立足于“土”，就是要用好本地資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，包括農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)資源、人力資本、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等本地條件，把本地條件轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。

二是市場(chǎng)空間“大”，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的終端產(chǎn)品市場(chǎng)空間要足夠大，這樣本地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值空間才會(huì)更廣闊，從這個(gè)角度來講，這些產(chǎn)品層次不見得多高級(jí)、技術(shù)多高端，但是產(chǎn)品的需求和應(yīng)用要很廣泛。

三是鍛造產(chǎn)業(yè)“長”板，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要把長板鍛長，能夠在更廣闊的范圍內(nèi)參與到產(chǎn)業(yè)鏈分工，也就是要有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，在一些領(lǐng)域或者環(huán)節(jié)具備較強(qiáng)話語權(quán)，提升在產(chǎn)業(yè)鏈中的能級(jí)和位勢(shì)。

四是提高產(chǎn)業(yè)含“新”量，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要積極擁抱新質(zhì)生產(chǎn)力，主要是將新技術(shù)手段應(yīng)用于改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極將新思維、新手段應(yīng)用于生產(chǎn)管理全過程中。

2.聚焦縣城城鎮(zhèn)化，新型工業(yè)化為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化要為工業(yè)化提供人才保障。在今年政府工作報(bào)告中對(duì)縣城城鎮(zhèn)化的表述是“加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板”，這也是為讓縣城居民能夠享受到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，從長遠(yuǎn)角度來看，縣城城鎮(zhèn)化是縣域競(jìng)爭(zhēng)力的重要表現(xiàn)。縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展得好，對(duì)人口的吸引力變強(qiáng)，才能更好集聚人才。

一是要在“優(yōu)服務(wù)”上下功夫，未來將會(huì)呈現(xiàn)出人口跟著服務(wù)走的態(tài)勢(shì)，好的公共服務(wù)是吸引人口最基本條件。在教育方面，要利用國家實(shí)施縣中突破行動(dòng)的有利時(shí)機(jī)，把縣城中小學(xué)教育質(zhì)量提上去，這是重中之重，人口進(jìn)城和流動(dòng)大多是為追求優(yōu)質(zhì)教育。進(jìn)一步做好“一老一小”工作，利用縣城成本低、生態(tài)環(huán)境優(yōu)的優(yōu)勢(shì)，為“一老一小”提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這對(duì)提高我國整體生育率也有幫助。

二是提供“生活便利”的條件，大城市受限于空間約束條件，生活便利程度受到了很大影響，縣城要利用空間規(guī)模小的優(yōu)勢(shì)，提供更加便利生活條件，按照一刻鐘便民生活圈建設(shè)的基本要求，發(fā)展特色消費(fèi)，打造百年服務(wù)老店，構(gòu)建多業(yè)態(tài)集聚、充滿人間煙火氣的便利生活街區(qū)。

三是突出縣城“文化傳承”基因，縣城建設(shè)不能復(fù)制大城市的建設(shè)模式，要強(qiáng)化文化傳承、留住城市記憶，避免千城一面?？梢灶A(yù)見，未來能夠傳承幾千年中華傳統(tǒng)文化的載體將主要在縣域，大城市在這方面存在著天然的弱勢(shì)。傳承好中華文化是未來縣城的責(zé)任，是縣城競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)，也是走差異化發(fā)展路徑的關(guān)鍵所在。

3.聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，順應(yīng)農(nóng)村人口不斷減少的趨勢(shì)，未來農(nóng)業(yè)從業(yè)勞動(dòng)力的數(shù)量還將持續(xù)減少，必須為農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒅腔刍?、融合化發(fā)展提供基礎(chǔ)保障條件。

一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，提升農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)水平，以改進(jìn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)機(jī)化裝備設(shè)施為重點(diǎn)，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化、設(shè)施化、機(jī)械化水平，創(chuàng)造適宜農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)條件。因地制宜針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)，開展農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)服務(wù)、生產(chǎn)托管和市場(chǎng)銷售等社會(huì)化服務(wù)，探索建立區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體。

二是發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，以數(shù)字技術(shù)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，依托特色農(nóng)產(chǎn)品，積極推動(dòng)智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展，在探索開展無人農(nóng)業(yè)作業(yè)，推動(dòng)智能農(nóng)機(jī)和智慧農(nóng)業(yè)、云農(nóng)場(chǎng)等協(xié)同發(fā)展。結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，積極應(yīng)用自動(dòng)分揀、品質(zhì)檢測(cè)等智能裝備，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)數(shù)字化、智能化改造。

三是推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展，圍繞拓展農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等新興產(chǎn)業(yè)，打造和建設(shè)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品品牌，做優(yōu)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。

4.聚焦信息化智能化，隨著人工智能的發(fā)展，為縣域智慧化提供了一條更加可行的路徑，縣域智慧化也會(huì)成為推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑。

一是構(gòu)建智能化政務(wù)服務(wù)體系，縣域政務(wù)服務(wù)水平參差不齊，也使得不同區(qū)域縣域營商環(huán)境存在著較大的差異，造成這種現(xiàn)象的原因在于縣域政府管理人員水平和思維的差異。隨著人工智能的加快應(yīng)用，通過“人工智能+政務(wù)服務(wù)”可以非常便捷地利用智能化手段將發(fā)達(dá)地區(qū)縣域治理模式在欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域推廣應(yīng)用，減少人工干預(yù)，提升服務(wù)效率，提高政務(wù)服務(wù)智能化和科學(xué)化程度。

二是供給智慧化公共服務(wù)體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，長期缺少優(yōu)質(zhì)教師、醫(yī)生等專業(yè)人員，而與大城市相比，縣城各類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也存在著明顯的不足。隨著智慧化手段的發(fā)展，信息化數(shù)字新技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共資源跨時(shí)空共享，縣域加快構(gòu)建“算力入戶、入企、入園、入?！狈?wù)，支持形成教育資源共享、遠(yuǎn)程醫(yī)療、智慧養(yǎng)老等應(yīng)用場(chǎng)景，為市民提供智慧化公共服務(wù)。

三是立足于縣域特色產(chǎn)業(yè)集群，加快特色產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展步伐，政府要與專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，加大對(duì)特色產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵細(xì)分領(lǐng)域技術(shù)攻關(guān)、數(shù)字化共性服務(wù)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行支持，探索建立產(chǎn)業(yè)數(shù)字化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快數(shù)實(shí)融合進(jìn)程，針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展推出云制造服務(wù)等平臺(tái)，加快特色產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進(jìn)程。