全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的“兩步走”戰(zhàn)略是中國共產(chǎn)黨在新時(shí)代對國家發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略安排，首次提出于黨的十九大報(bào)告，并在黨的二十大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。即第一步從2020年到2035年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；第二步從2035年到本世紀(jì)中葉，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

“十五五”時(shí)期是第一步戰(zhàn)略的承上啟下關(guān)鍵階段，縣域作為國家治理體系的基本單元和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石，其規(guī)劃編制的科學(xué)性、前瞻性與可行性，直接關(guān)系到縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量與水平，關(guān)乎廣大人民群眾的福祉?？茖W(xué)編制縣域“十五五”規(guī)劃，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流、把握戰(zhàn)略機(jī)遇、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的必然要求，也是推動(dòng)縣域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、提升治理效能的重要舉措。

01  縣域“十五五”規(guī)劃的戰(zhàn)略意義

（一）國家戰(zhàn)略落地的關(guān)鍵支撐

縣域“十五五”規(guī)劃作為國家戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手，在鄉(xiāng)村振興、“雙碳”目標(biāo)和新型城鎮(zhèn)化等重大戰(zhàn)略落地過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。規(guī)劃編制的科學(xué)性將直接影響政策紅利向縣域發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)化效率。無論是數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施下沉還是生態(tài)保護(hù)紅線劃定，無論是產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同優(yōu)化還是公共服務(wù)均衡配置，都需要通過縣域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的空間布局與資源配置，從而保障國家政策在基層的有效落地與創(chuàng)新實(shí)踐。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)底盤

縣域經(jīng)濟(jì)占據(jù)全國近四成GDP，匯聚近半數(shù)規(guī)上工業(yè)企業(yè)，是中國經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)實(shí)底盤，中國經(jīng)濟(jì)增長的重要潛力極。在構(gòu)建新發(fā)展格局中，縣域規(guī)劃質(zhì)量直接關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)的韌性與活力。通過“十五五”規(guī)劃科學(xué)布局特色產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)要素向縣域流動(dòng)，既能破解傳統(tǒng)縣域產(chǎn)業(yè)低端化、人口空心化的困境，又能形成與城市群錯(cuò)位發(fā)展的新增長極，為構(gòu)建“雙循環(huán)”格局筑牢基層經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心樞紐

作為城鄉(xiāng)融合紐帶，縣域既是承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化鄉(xiāng)村資源的經(jīng)濟(jì)循環(huán)節(jié)點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略的落地載體。“十五五”規(guī)劃通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局、公共服務(wù)一體化和生態(tài)共治，打破城鄉(xiāng)壁壘，既解決“三農(nóng)”問題，又促進(jìn)要素流動(dòng)，構(gòu)建“縣城集聚、鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)、鄉(xiāng)村振興”的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（四）民生保障與治理創(chuàng)新的前沿陣地

縣域教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給水平，直接影響城鄉(xiāng)居民收入均衡與共同富裕進(jìn)程，是筑牢國家治理根基的核心要素。在“十五五”發(fā)展新階段，縣域通過統(tǒng)籌發(fā)展與安全，健全應(yīng)急管理體系，完善生態(tài)保護(hù)制度，既為應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、守護(hù)綠水青山提供制度保障，也在實(shí)踐中探索基層治理新路徑，為國家治理現(xiàn)代化積累可復(fù)制的鮮活經(jīng)驗(yàn)。

02  縣域“十五五”規(guī)劃面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

（一）機(jī)遇

國家戰(zhàn)略紅利持續(xù)釋放，鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化等政策為縣域帶來資金、項(xiàng)目傾斜；數(shù)字技術(shù)蓬勃發(fā)展，助力縣域農(nóng)業(yè)智能化升級(jí)、電商直播等新業(yè)態(tài)興起；消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)促使文旅、康養(yǎng)需求增長，縣域獨(dú)特的生態(tài)、文化資源迎來開發(fā)契機(jī)；區(qū)域協(xié)同發(fā)展加速，縣域可承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，融入城市群產(chǎn)業(yè)鏈分工。

（二）挑戰(zhàn)

縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，多依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或初級(jí)加工，轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨資金、技術(shù)、人才短缺困境；資源環(huán)境約束趨緊，土地、水資源供給不足，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出；人口流失嚴(yán)重，青壯年勞動(dòng)力外流導(dǎo)致人口老齡化、空心化，公共服務(wù)供給壓力增大；區(qū)域競爭激烈，中心城市虹吸效應(yīng)明顯，加之縣域間同質(zhì)化競爭，易造成資源浪費(fèi)，阻礙縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

03  縣域“十五五”規(guī)劃編制要點(diǎn)

（一）戰(zhàn)略分析：解構(gòu)發(fā)展基底，洞察內(nèi)外環(huán)境

厘清內(nèi)部家底，識(shí)別發(fā)展優(yōu)劣勢。系統(tǒng)分析“十四五”規(guī)劃執(zhí)行情況，重點(diǎn)評(píng)估經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民生改善、生態(tài)環(huán)境等關(guān)鍵指標(biāo)的完成度，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)與短板。結(jié)合縣域區(qū)位特點(diǎn)，深入分析自然資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)文化等稟賦條件，同時(shí)診斷要素制約、結(jié)構(gòu)失衡、制度約束等發(fā)展瓶頸，為科學(xué)規(guī)劃提供依據(jù)。

研判外部環(huán)境，捕捉機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)。主動(dòng)對接“雙碳”、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略及省級(jí)規(guī)劃，如納入城市群的縣域，可借力核心城市產(chǎn)業(yè)外溢紅利。對比周邊縣域產(chǎn)業(yè)布局，在區(qū)域分工中尋找差異化定位空間，避免同質(zhì)化競爭。同時(shí)，預(yù)判技術(shù)變革、經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、環(huán)境約束等外部挑戰(zhàn)，為規(guī)劃預(yù)留動(dòng)態(tài)調(diào)整空間。

通過內(nèi)外部環(huán)境的系統(tǒng)分析，精準(zhǔn)把握縣域發(fā)展的優(yōu)勢與短板、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為戰(zhàn)略定位提供科學(xué)支撐，確保規(guī)劃既立足當(dāng)下又引領(lǐng)未來。

（二）戰(zhàn)略定位：錨定區(qū)域坐標(biāo)，凸顯獨(dú)特價(jià)值

科學(xué)精準(zhǔn)的戰(zhàn)略定位是縣域“十五五”規(guī)劃編制的核心，決定規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性，為縣域未來五年的高質(zhì)量發(fā)展提供方向指引和路徑遵循。通過系統(tǒng)研判國家戰(zhàn)略導(dǎo)向、省域功能布局和區(qū)域協(xié)同需求，立足縣域區(qū)位條件、資源特色和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，科學(xué)界定其在區(qū)域發(fā)展中的獨(dú)特價(jià)值。重點(diǎn)把握國家戰(zhàn)略承接度、區(qū)域協(xié)作參與度、自身優(yōu)勢轉(zhuǎn)化度，明確戰(zhàn)略定位，避免低水平同質(zhì)化競爭，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)的錯(cuò)位發(fā)展格局，推動(dòng)資源要素高效配置與縣域高質(zhì)量發(fā)展。

（三）目標(biāo)體系：構(gòu)建多維架構(gòu)，明確發(fā)展愿景

對接國家、省市戰(zhàn)略要求，設(shè)置GDP增速、碳排放強(qiáng)度降低率、居民收入增長率等基礎(chǔ)性指標(biāo)，構(gòu)建涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色生態(tài)、民生福祉、安全保障的多維目標(biāo)體系，確保發(fā)展方向與上級(jí)規(guī)劃同頻。實(shí)行“預(yù)期性+約束性”指標(biāo)管理，通過定量與定性結(jié)合，增強(qiáng)科學(xué)性與可操作性。同時(shí)，立足縣域資源稟賦與戰(zhàn)略定位，探索構(gòu)建個(gè)性化指標(biāo)體系，以差異化設(shè)計(jì)凸顯區(qū)域特色，如特色產(chǎn)業(yè)縣側(cè)重特色產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值、旅游強(qiáng)縣強(qiáng)化年接待游客和旅游收入等特色指標(biāo)，強(qiáng)化發(fā)展導(dǎo)向作用。

（四）重點(diǎn)任務(wù)：聚焦攻堅(jiān)領(lǐng)域，優(yōu)化資源配置

1.培育新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

緊扣新質(zhì)生產(chǎn)力培育與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，緊密結(jié)合實(shí)際，堅(jiān)持目標(biāo)與問題導(dǎo)向，加快布局一批具有全局性、前瞻性的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因地制宜改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，聚焦數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。強(qiáng)化科技創(chuàng)新引領(lǐng)，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中心，支持企業(yè)技術(shù)改造和產(chǎn)品升級(jí)，發(fā)展生物醫(yī)藥、新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，完善產(chǎn)業(yè)配套，加強(qiáng)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶，形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。通過產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈深度融合，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展。

2.推動(dòng)區(qū)域協(xié)同，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

主動(dòng)融入國家和省、市區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，精準(zhǔn)定位縣域在區(qū)域格局中的角色。產(chǎn)業(yè)上強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，推動(dòng)集群發(fā)展；交通上共建跨區(qū)域設(shè)施，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；生態(tài)上建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，共治環(huán)境污染；公共服務(wù)上推動(dòng)教育、醫(yī)療等資源共享。同時(shí)深化與周邊縣域全方位合作，深度融入?yún)^(qū)域發(fā)展大局。立足縣域城鄉(xiāng)連接樞紐區(qū)位，構(gòu)建“縣城-中心鎮(zhèn)-特色村”三級(jí)體系。以產(chǎn)業(yè)協(xié)同為核心，推動(dòng)三產(chǎn)融合發(fā)展，以數(shù)字賦能鄉(xiāng)村振興。深化戶籍、土地等制度改革，暢通人才、技術(shù)等要素城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化。堅(jiān)持適度超前、補(bǔ)短強(qiáng)弱、整體優(yōu)化原則，夯實(shí)新型基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)交通、能源、水資源、市政等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。

3.踐行綠色低碳轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展

聚焦“雙碳”戰(zhàn)略導(dǎo)向，確保2030年前如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。建立能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型機(jī)制，銜接碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，構(gòu)建碳排放強(qiáng)度與總量考核制度。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展太陽能、風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能等清潔能源，提高清潔能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重。推進(jìn)能源節(jié)約和高效利用，加強(qiáng)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能降耗，降低單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和碳排放。健全綠色制造體系，倡導(dǎo)綠色生活方式，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳，營造全社會(huì)參與綠色發(fā)展的氛圍。嚴(yán)守生態(tài)紅線，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，筑牢生態(tài)屏障。

4.大力提振消費(fèi)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力

緊扣國家擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，結(jié)合縣域自身實(shí)際，深入分析消費(fèi)現(xiàn)狀，找準(zhǔn)瓶頸短板。落實(shí)國家增收行動(dòng)，推動(dòng)工資性收入增長，完善生育養(yǎng)育保障，從而提振城鄉(xiāng)居民消費(fèi)信心。鞏固汽車、家電等傳統(tǒng)消費(fèi)，落實(shí)以舊換新政策，完善農(nóng)村物流體系，推動(dòng)縣域消費(fèi)擴(kuò)容升級(jí)；培育縣域直播、即時(shí)零售等新興模式，發(fā)展無人零售等數(shù)字消費(fèi)新業(yè)態(tài)，打造夜間經(jīng)濟(jì)場景。同時(shí)著力優(yōu)化服務(wù)消費(fèi)供給，聚焦“一老一小”需求，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托育服務(wù)，提升文旅、醫(yī)療等服務(wù)質(zhì)量。通過健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)流通網(wǎng)絡(luò)，改善消費(fèi)環(huán)境，鼓勵(lì)綠色、智能、健康等品質(zhì)消費(fèi)，促進(jìn)消費(fèi)向高端化、多樣化升級(jí)，全面釋放縣域消費(fèi)潛力，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。

5.進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)高水平開放

以融入全國統(tǒng)一大市場為先導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革與制度創(chuàng)新。著力提升政務(wù)服務(wù)效能，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，深化投融資體制改革，拓寬企業(yè)融資渠道，強(qiáng)化人才引進(jìn)和科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。同時(shí)，深化國有企業(yè)改革，健全民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，激發(fā)市場主體活力，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。主動(dòng)對接國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，全面融入國家、省市對外開放布局，強(qiáng)化開放平臺(tái)建設(shè)，打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)和跨境電商園區(qū)。創(chuàng)新開展精準(zhǔn)招商引資，靶向制定招商政策，打好“主動(dòng)仗”。支持企業(yè)開拓國際市場，培育外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)，發(fā)展跨境電商等新業(yè)態(tài)，推動(dòng)縣域產(chǎn)品“走出去”。

6.提升民生保障，優(yōu)化社會(huì)治理水平

緊扣縣域民生短板，聚焦人民群眾共同期盼，重點(diǎn)推進(jìn)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)。著力提升就業(yè)質(zhì)量、均衡教育資源、完善健康服務(wù)、健全社會(huì)保障，讓發(fā)展成果更好惠及群眾，切實(shí)增強(qiáng)百姓獲得感、幸福感、安全感。以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，加速推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，緊扣重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，靶向補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，全面筑牢公共領(lǐng)域安全防線；強(qiáng)化防汛防災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)，精準(zhǔn)防范輿情風(fēng)險(xiǎn)、妥善處置熱點(diǎn)問題；以完善社會(huì)治理體系為抓手，提升治理現(xiàn)代化效能，持續(xù)鞏固社會(huì)和諧穩(wěn)定的良好局面。

（五）項(xiàng)目謀劃：布局重大項(xiàng)目，夯實(shí)發(fā)展支撐

緊扣國家重大戰(zhàn)略和省市發(fā)展規(guī)劃，聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)文明、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，精準(zhǔn)謀劃項(xiàng)目。同時(shí)，深入調(diào)研縣域資源稟賦和發(fā)展需求，開展科學(xué)論證，確保項(xiàng)目符合實(shí)際、前瞻性強(qiáng)、可行性高。在此基礎(chǔ)上，深入研究國家和省市政策導(dǎo)向，吃透政策紅利，爭取政策支持和資金保障。此外，建立完善的重大項(xiàng)目儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，對項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，實(shí)時(shí)更新項(xiàng)目信息，確保儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量充足、質(zhì)量優(yōu)良。強(qiáng)化土地、資金、人才等要素保障，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期管理，強(qiáng)化協(xié)調(diào)服務(wù)，推動(dòng)項(xiàng)目按時(shí)序推進(jìn)、盡快投產(chǎn)達(dá)效，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

04  結(jié) 語

在編制縣域“十五五”規(guī)劃時(shí)，需突破慣性思維，深度挖掘縣域經(jīng)濟(jì)增長潛力，精準(zhǔn)定位發(fā)展新“突破口”。立足資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展階段差異，科學(xué)研判區(qū)位優(yōu)勢與短板，在生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鄉(xiāng)融合等領(lǐng)域，探索符合縣域特色的高質(zhì)量發(fā)展最優(yōu)路徑，以創(chuàng)新思維激活內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)效躍升。