政策背景與挑戰(zhàn)：強監(jiān)管倒逼城投“真轉(zhuǎn)型”

2024年以來，以國辦“35號文”（隱性債務(wù)監(jiān)管）、“PPP新機制”（規(guī)范政府與社會資本合作）、“特許經(jīng)營管理辦法”（強化公共資源市場化運作）為代表的政策密集出臺，標(biāo)志著城投行業(yè)進入“強監(jiān)管、重合規(guī)、促發(fā)展”的新階段。特別是“35號文”明確要求剝離城投政府融資職能，“PPP新機制”強調(diào)使用者付費優(yōu)先，疊加“三債統(tǒng)管”（政府債、隱性債、國企債）常態(tài)化監(jiān)管，區(qū)縣城投面臨三重壓力：  

1. 債務(wù)壓力：截至2024年6月，城投有息負(fù)債達45.2萬億元，短期債務(wù)占比超30%，部分區(qū)域非標(biāo)風(fēng)險仍需化解；  

2. 融資約束：新增融資持續(xù)收緊，傳統(tǒng)土地財政模式難以為繼，2024年土地出讓收入同比下降22.9%；  

3. 職能重構(gòu)：需從“基建融資平臺”轉(zhuǎn)向“城市運營商+產(chǎn)業(yè)服務(wù)商”，但區(qū)縣城投普遍存在管理粗放、產(chǎn)業(yè)運營能力不足等問題。  

在此背景下，十五五規(guī)劃提出“以發(fā)展促化債”的頂層邏輯，要求城投以“新質(zhì)生產(chǎn)力”為引領(lǐng)，融入新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)升級戰(zhàn)略。

核心戰(zhàn)略路徑：聚焦“五大轉(zhuǎn)型”與“三化協(xié)同”

 一、債務(wù)化解與融資創(chuàng)新：從“堵”到“疏”的平衡術(shù)

1. 存量債務(wù)分類處置，利用“10萬億置換政策”優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過特殊再融資債置換高成本非標(biāo)債務(wù)，探索資產(chǎn)證券化（如特許經(jīng)營權(quán)ABS）、數(shù)據(jù)資產(chǎn)融資等工具，盤活存量資產(chǎn)。  

2. 融資渠道多元化， 提升主體信用評級，打造“信用矩陣”（如鄂爾多斯國控集團打造AAA主體評級）創(chuàng)新“財政+金融+社會資本”聯(lián)動模式，通過產(chǎn)業(yè)基金、REITs等方式吸引長期資本。

二、業(yè)務(wù)重構(gòu)：從“基建代建”到“城市運營+產(chǎn)業(yè)投資”

1. 聚焦主責(zé)主業(yè)， 深耕基礎(chǔ)設(shè)施智能化升級（如長沙智慧電網(wǎng)、椒花水庫工程），強化公共服務(wù)功能（如老舊小區(qū)改造、智慧停車系統(tǒng)）。

2. 拓展新興賽道，綠色經(jīng)濟：參與碳交易、新能源充電網(wǎng)絡(luò)（如贛州“虔易充”項目）； 數(shù)字經(jīng)濟：布局算力中心（如濟南AI算力中心）、智慧園區(qū)運營； 民生服務(wù)：切入養(yǎng)老托育、醫(yī)教康融合等“銀發(fā)經(jīng)濟”領(lǐng)域。

三、管理升級：構(gòu)建“市場化+合規(guī)化”治理體系

1. 組織機制改革，推動“去平臺化”與混合所有制改革，優(yōu)化“四大中心”扁平化架構(gòu)（如江東控股集團）， 落實末位淘汰與市場化薪酬，強化ESG評價體系。  

2. 合規(guī)風(fēng)控強化，建立“大合規(guī)體系”，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)，確保項目收益覆蓋成本（PPP新機制核心要求），定期向人大報告?zhèn)鶆?wù)管理情況，接受穿透式監(jiān)管。

四、區(qū)域協(xié)同：融入“十五五”新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)布局

1. 精準(zhǔn)對接國家戰(zhàn)略，參與城市更新（如杭州城中村改造6897戶）、縣域經(jīng)濟（如長沙南部融城片區(qū)國家醫(yī)學(xué)中心），服務(wù)“統(tǒng)一大市場”建設(shè)，打通城鄉(xiāng)客貨郵融合線路（如杭州新增51個服務(wù)站點）。  

2. 產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建，聯(lián)合頭部企業(yè)共建產(chǎn)業(yè)集群（如長沙玉湖冷鏈產(chǎn)業(yè)園），發(fā)展“飛地經(jīng)濟”（如杭州支持淳安飛地建設(shè)）。

五、技術(shù)賦能：以“數(shù)智化+綠色化”重塑競爭力

1. 數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造全域數(shù)字化園區(qū)（如馬欄山音視頻實驗室），推動“AI+基建”（如長沙軌道交通智能調(diào)度系統(tǒng)）。  

2. 綠色低碳轉(zhuǎn)型，推廣零碳建筑、循環(huán)經(jīng)濟（如建筑廢料再利用平臺），參與新能源生產(chǎn)與應(yīng)用（如杭州低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基金）。

政策建議：地方政府如何護航城投轉(zhuǎn)型

1. 強化頂層設(shè)計，編制“十五五城投專項規(guī)劃”，明確“城投+產(chǎn)投”雙輪驅(qū)動定位。  

2. 優(yōu)化資源供給，統(tǒng)籌財政資金（如杭州502億元政策包）、土地指標(biāo)向優(yōu)質(zhì)項目傾斜。 

3. 創(chuàng)新激勵機制，試點“債務(wù)化解與績效獎勵掛鉤”，激發(fā)城投內(nèi)生動力。

在強監(jiān)管與高質(zhì)量發(fā)展雙重邏輯下，2025年區(qū)縣城投需以“化債為基、產(chǎn)業(yè)為核、運營為翼”，通過債務(wù)重組、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)賦能三大抓手，實現(xiàn)從“政府影子”到“市場主力”的蛻變。唯有主動擁抱“新質(zhì)生產(chǎn)力”，深度融入十五五規(guī)劃的戰(zhàn)略框架，方能破局重生，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”與“新引擎”。