2024年中央出臺(tái)“6+4+2”的化債舉措，極大地緩解了地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，地方化債壓力大大減輕、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效緩釋，地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展。但是在化債過程中，地方政府還面臨財(cái)政緊平衡態(tài)勢(shì)延續(xù)、法定債務(wù)付息壓力增加、城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型困難、拖欠企業(yè)賬款尚未得到系統(tǒng)性解決等問題與挑戰(zhàn)。

2025年是一攬子化債方案完善落實(shí)之年，也是城投轉(zhuǎn)型提速之年。2025年《政府工作報(bào)告》提出“穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，“優(yōu)化考核和管控措施，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型”等。各省市陸續(xù)發(fā)布了政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算報(bào)告，詳細(xì)列出了2024年化債進(jìn)展和2025年化債工作安排。本文基于各省市縣的公開資料和數(shù)據(jù)，梳理以下問題：當(dāng)前地方化債效果如何？今年化債工作安排有哪些新亮點(diǎn)？還面臨哪些挑戰(zhàn)？化債政策還有哪些優(yōu)化空間？

2024年地方化債的六大成效

2024年，地方化債實(shí)現(xiàn)了六重效果：隱性債務(wù)“清零”和顯性化進(jìn)度加快、融資平臺(tái)退出加快、債務(wù)成本下降、債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、清欠企業(yè)賬款加快、全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控更加有效，間接地實(shí)現(xiàn)了區(qū)域金融穩(wěn)定，消化拖欠企業(yè)賬款提振了企業(yè)信心，暢通了國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

1、2024年隱性債務(wù)余額大幅壓降1/4左右，隱性債務(wù)顯性化進(jìn)程加快。2024年用于置換存量地方政府債務(wù)的各類地方政府債券發(fā)行規(guī)模合計(jì)達(dá)3.4萬億元，置換后地方隱性債務(wù)余額從2023年末的14.3萬億元降至2024年末的11.0萬億元，下降幅度達(dá)23%。若考慮地方使用“真金白銀”償還的債務(wù)后，地方隱性債務(wù)壓降幅度更大。

從化債進(jìn)度看，重點(diǎn)省份中，寧夏、吉林、內(nèi)蒙古、青?；怆[性債務(wù)的進(jìn)度較快；非重點(diǎn)省份中，新疆、江蘇的市縣隱性債務(wù)化解進(jìn)度較快。從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)看，重點(diǎn)省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋，多個(gè)市縣綜合債務(wù)率下降。重點(diǎn)省份市縣大力盤活資產(chǎn)資源，包括存量土地和房產(chǎn)、礦業(yè)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、電力指標(biāo)等各類國(guó)有資源，籌集“真金白銀”償還存量債務(wù)。

2、融資平臺(tái)退出加快，2024年全國(guó)“退平臺(tái)”數(shù)量近7000家，政府融資職能加快剝離。從公開信息可知，寧夏、內(nèi)蒙古融資平臺(tái)數(shù)量與2023年3月末相比分別壓降76%、66.5%，吉林、遼寧壓降幅度均超過50%，位居全國(guó)前列。

3、通過利率更低的地方政府債券置換存量隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)“高息債務(wù)低息化”，極大地減輕了地方利息壓力。2024年地方政府債券平均發(fā)行利率為2.3%。據(jù)財(cái)政部估算，置換后利率水平下降平均超過2.5個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)這部分置換債券5年利息減少2000億元以上。2024年廣西新發(fā)行債券平均利率較上年同期超303個(gè)基點(diǎn)；內(nèi)蒙古債務(wù)“置換后每年可節(jié)省利息30.9億元”，相當(dāng)于2024年法定債務(wù)付息支出的8.5%。

4、融資平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)占比持續(xù)壓降，債務(wù)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。2024年，各地通過協(xié)商銀行貸款置換掉信托、融資租賃、債權(quán)計(jì)劃、定融等利息成本高、償債壓力大的非標(biāo)債務(wù)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。例如，柳州市全市融資平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，非標(biāo)、債券余額分別壓降272億元、50億元，占比分別從16%和29%下降至6%和27%，非標(biāo)債務(wù)占比下降尤為明顯；銀行貸款占比從55%上升至67%，利率更低、風(fēng)險(xiǎn)更低的銀行貸款比重上升，減輕了融資平臺(tái)償債壓力。

5、加快加力推進(jìn)清理拖欠企業(yè)賬款工作，緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力，激發(fā)企業(yè)主體活力。政府拖欠的企業(yè)賬款中，部分屬于政府項(xiàng)目中存在長(zhǎng)期拖欠、變相讓企業(yè)墊資，且未在財(cái)政預(yù)算中安排相應(yīng)資金償還形成事實(shí)債務(wù)的，已納入隱性債務(wù)。地方用好中央政策，加快加力清理拖欠企業(yè)賬款。其中，寧夏把納入隱債的政府拖欠企業(yè)賬款全部清零；貴州多措并舉積極解決多年積累的拖欠企業(yè)賬款問題；云南健全解決企業(yè)賬款拖欠問題長(zhǎng)效機(jī)制。

6、建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)取得成效。全口徑債務(wù)管理更加公開透明，有利于監(jiān)管部門實(shí)時(shí)準(zhǔn)確地掌握地方債務(wù)數(shù)據(jù)、評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并采取精準(zhǔn)舉措，也有利于遏制化債不實(shí)和新增隱性債務(wù)。2024年，多數(shù)地區(qū)都表示已經(jīng)實(shí)施了“全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)”。江蘇、山東實(shí)現(xiàn)對(duì)政府法定債務(wù)、隱性債務(wù)、城投經(jīng)營(yíng)性債務(wù)“三債統(tǒng)管”。

2025年地方化債重點(diǎn)工作部署

2025年，各地深入貫徹落實(shí)中央決策部署，堅(jiān)持“在發(fā)展中化解債務(wù)、在化債中促進(jìn)發(fā)展”的工作思路，統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政和金融資源，重點(diǎn)推進(jìn)嚴(yán)格遏制新增隱債、靠前發(fā)行置換債券化債、動(dòng)態(tài)退出重點(diǎn)省份名單、加快退平臺(tái)并分類推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型、提高債務(wù)資金使用效率、完善全周期債務(wù)監(jiān)管等六個(gè)方面的化債工作。

1、將不新增隱性債務(wù)作為鐵的紀(jì)律，防止一邊化債一邊新增。2025年，四川、湖北、福建、河北、廣西、寧夏等多個(gè)省份將“不新增隱債”作為“一條鐵律”。甘肅、貴州、吉林要求嚴(yán)格落實(shí)“舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制”，對(duì)新增隱性債務(wù)問題“零容忍”。河北“對(duì)違規(guī)舉債、虛假化債的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)”。

2、通過靠前使用化債額度、籌集化債資金等手段，化解存量隱性債務(wù)。其一，2025年化債額度更早使用更早見效。截至2025年5月20日，今年2.8萬億元（6萬億分三年+4萬億分五年）用于化債的地方債券累計(jì)發(fā)行超1.77萬億元，進(jìn)度達(dá)63%。包括：29個(gè)省份發(fā)行特殊再融資專項(xiàng)債券合計(jì)達(dá)16116億元，進(jìn)度超80%；16個(gè)省份發(fā)行特殊新增專項(xiàng)債券規(guī)模達(dá)1573億元，進(jìn)度約20%。其二，2025年通過盤活資產(chǎn)、加快土地出讓等手段，籌集化債資金。

3、符合要求的重點(diǎn)省份爭(zhēng)取分批次退出高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，寧夏、內(nèi)蒙古有望率先退出重點(diǎn)省份名單。2025年，中央將動(dòng)態(tài)調(diào)整重點(diǎn)省份名單，支持打開新的投資空間。目前寧夏宣布“已符合退出債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)省份的條件”，“已向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)”退出；內(nèi)蒙古也滿足條件“有望率先退出高風(fēng)險(xiǎn)省份”。

4、推進(jìn)融資平臺(tái)加快退出與轉(zhuǎn)型發(fā)展，構(gòu)建“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性機(jī)制。短期來看，為了完成2027年6月底之前地方融資平臺(tái)清零的目標(biāo)，2025年融資平臺(tái)壓降進(jìn)度有望進(jìn)一步提速。近期，多地區(qū)表態(tài)力爭(zhēng)在2025年實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)全部退出。退平臺(tái)僅解決“身份問題”，并未解決“生存問題”。中長(zhǎng)期來看，地方政府還需積極引導(dǎo)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，形成“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性循環(huán)。未來城投公司“退平臺(tái)”后，會(huì)形成兩極分化，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度較高、自身盈利能力較強(qiáng)的城投公司，順利地轉(zhuǎn)型為普通國(guó)有企業(yè)；而市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度較低、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型難度較大的城投平臺(tái)，有必要盡快重組或清退。

5、強(qiáng)化預(yù)算約束與投資項(xiàng)目管理，提升債務(wù)資金使用效益。一是根據(jù)財(cái)政承受能力安排投資項(xiàng)目，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估。二是根據(jù)地方發(fā)展需求匹配項(xiàng)目，提高資金使用效益。

6、構(gòu)建地方債務(wù)全生命周期監(jiān)管，完善債務(wù)全鏈條管理。一是加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“借、用、管、還”管理。二是確保政府負(fù)債和項(xiàng)目資產(chǎn)平衡。三是探索建立專項(xiàng)債券償債備付金制度。

進(jìn)一步化債面臨的四大挑戰(zhàn)

盡管化債工作已經(jīng)取得階段性成果，但是化債工作仍然面臨以下四重挑戰(zhàn)：

1、隱性債務(wù)滋生的土壤仍然存在，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制仍在探索中。其一，宏觀稅負(fù)仍處于下行通道，地方大量支出依靠轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)彌補(bǔ)。宏觀經(jīng)濟(jì)仍面臨國(guó)內(nèi)有效需求不足、物價(jià)低迷等挑戰(zhàn)，以現(xiàn)價(jià)計(jì)量的財(cái)政收入承壓，加之房地產(chǎn)市場(chǎng)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，引起房地產(chǎn)相關(guān)稅收及土地出讓收入下滑。其二，地方政府在多元化考核目標(biāo)下，民生、“三?！钡戎攸c(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政支出責(zé)任不減，地方仍需兼顧化債、“三?！迸c發(fā)展，部分任務(wù)完成訴諸隱性債務(wù)的沖動(dòng)仍存。其三，財(cái)稅體制改革在有序推進(jìn)中，但是事權(quán)和支出責(zé)任改革客觀上講難度較大，地方支出責(zé)任依然較大。

2、隱性債務(wù)顯性化后，法定債務(wù)余額快速攀升，納入預(yù)算的付息支出增加，可能擠占地方財(cái)政支出空間。多個(gè)省份在預(yù)算報(bào)告中提及“債務(wù)付息剛性增長(zhǎng)”，可能對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行和基層庫款保障帶來挑戰(zhàn)。

3、城投公司內(nèi)部造血能力不足，外部融資監(jiān)管政策趨嚴(yán)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難度仍然較大。一是城投公司自身經(jīng)營(yíng)能力有限，現(xiàn)金流狀況不佳。城投公司往往承擔(dān)了大量公益性項(xiàng)目建設(shè)，其建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢，從項(xiàng)目回收的資金有限，不足以償還債務(wù)本息。二是城投公司市場(chǎng)化融資受限，尤其是涉及隱性債務(wù)的城投公司，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型更加困難。其中，城投債融資監(jiān)管趨嚴(yán)，重點(diǎn)區(qū)域公開市場(chǎng)融資更加受限。

4、拖欠企業(yè)賬款問題尚未系統(tǒng)性解決，可能增加地方政府支出責(zé)任，影響部分地方政府的公信力和微觀主體信心。部分地方政府部門違規(guī)要求國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)項(xiàng)目，以及拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款，既增加政府未來的支出責(zé)任，容易形成事實(shí)上的隱性債務(wù)，又破壞了營(yíng)商環(huán)境，要予以堅(jiān)決制止和根本解決。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局先后五次公開通報(bào)38個(gè)地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，其中不乏通過拖欠賬款等方式違規(guī)舉債的案例。

進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

下階段，要統(tǒng)籌債務(wù)化解和城投轉(zhuǎn)型工作，既要持續(xù)壓降隱性債務(wù)，又要確保穩(wěn)定發(fā)展；既要妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又要嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；既要注重短期防風(fēng)險(xiǎn)，又要注重長(zhǎng)期體制機(jī)制改革，也要加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

1、短期看，推動(dòng)中央加杠桿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升、考慮將化債額度根據(jù)地方實(shí)際需要一次性給到地方，地方因地制宜開展債務(wù)置換、加快國(guó)有資產(chǎn)盤活、清理拖欠企業(yè)賬款。

一是有必要通過中央加杠桿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升向好，尤其要推動(dòng)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)，為地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行提供良好宏觀環(huán)境。比如，中央層面發(fā)行國(guó)債建立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”專項(xiàng)用于保交樓、收儲(chǔ)、盤活閑置土地等，解決地方支持房地產(chǎn)的能力不足問題。

二是地方債務(wù)置換工作要因地制宜開展，靠前落實(shí)支持高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債，研究將“6萬億分三年、4萬億分五年”的化債方式調(diào)整為根據(jù)地方債務(wù)形勢(shì)和壓力一次性給到地方，根據(jù)需要靠前化債而非平均用力。

三是考慮逐步實(shí)行以市縣為單位制定管控措施的化債政策，更加精細(xì)化管理。

四是加大資產(chǎn)盤活力度，通過提高國(guó)有資本收益上繳財(cái)政的比重、劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)等方式支持地方化債和融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

五是加大拖欠企業(yè)賬款的清理力度，摸清底數(shù)，分類清償欠賬，利用新增專項(xiàng)債政策加快清欠進(jìn)度。以省為單位建立清欠企業(yè)賬款的響應(yīng)機(jī)制，比如省級(jí)財(cái)政部門對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)設(shè)立政府欠款的信息直通系統(tǒng)，企業(yè)拖欠賬款情況直達(dá)省級(jí)財(cái)政部門，有利于摸清底數(shù)；清欠額度可從專項(xiàng)債而來，中央在各省之間根據(jù)需要調(diào)劑、增發(fā)。

2、長(zhǎng)期看，要從財(cái)政體制改革、建立債務(wù)與資本預(yù)算、城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型三個(gè)維度出發(fā)抑制地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生，構(gòu)建防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是有必要推動(dòng)財(cái)稅體制改革，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，解決無限責(zé)任政府職能過大、支出責(zé)任過大的問題。

二是探索建立債務(wù)與資本預(yù)算，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，降低地方對(duì)債務(wù)的依賴。

三是加快推動(dòng)城投融資平臺(tái)向國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型，通過引入社會(huì)資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)等方式，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。