在當(dāng)前復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢下，專項債作為地方政府重要的融資工具，正發(fā)揮著穩(wěn)投資、促發(fā)展的關(guān)鍵作用。2025 年，地方政府專項債券擬安排 4.4 萬億元，再創(chuàng)歷史新高。其中，專項債用作項目資本金的政策成為焦點，其不僅有助于發(fā)揮政府投資 “四兩撥千斤” 的撬動作用，更能吸引社會資本參與，為重大項目建設(shè)注入強(qiáng)勁動力。本文將深入解讀專項債用作項目資本金的相關(guān)政策，剖析支持領(lǐng)域、申報流程，并結(jié)合實際案例，為相關(guān)從業(yè)者和關(guān)注者提供全面的政策指引與實踐參考。
一、專項債的重要作用及2025年資金規(guī)模
專項債券作為地方政府重要的融資工具，自2015年發(fā)行以來，規(guī)模持續(xù)增長。其作用不容小覷，既拓寬了地方政府的融資渠道，降低融資成本，又在財政政策中扮演關(guān)鍵角色，通過擴(kuò)大有效投資，帶動消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)而促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。
回顧專項債歷年發(fā)行量，從2015年的1000億起步，到2020年攀升至3.75萬億的歷史高點，2021-2022年維持在3.65萬億，2023年實際發(fā)行規(guī)模逼近4萬億元，2024年算上結(jié)轉(zhuǎn)額度實際發(fā)行約4萬億元。而在2025年，政府工作報告明確擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，再創(chuàng)歷史新高，彰顯了專項債在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下穩(wěn)投資、促發(fā)展的重要地位愈發(fā)凸顯。
二、專項債支持的領(lǐng)域和投向
2025年專項債支持領(lǐng)域在以往基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化，呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，與國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合。具體來看：
1.新型基礎(chǔ)設(shè)施（占比約30%）
(1)數(shù)字基建：如5G基站，單站補(bǔ)貼上限50萬元，助力構(gòu)建高速通信網(wǎng)絡(luò)；人工智能算力中心，對節(jié)能指標(biāo)有嚴(yán)格要求（PUE需≤1.25），推動人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(2)融合基建：智慧交通領(lǐng)域，車路協(xié)同試點每公里補(bǔ)助80萬元，實現(xiàn)交通智能化管理；工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)識解析節(jié)點，促進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域互聯(lián)互通。
(3)綠色基建：分布式智能電網(wǎng)提升能源利用效率；氫能儲運(yùn)設(shè)施單個項目最高支持3億元，推動清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2.城市更新行動（占比25%）
(1)老舊小區(qū)改造：以加裝電梯為例，單部補(bǔ)貼15萬元，改善居民居住條件。
(2)地下管網(wǎng)升級：智慧管廊每公里補(bǔ)助2000萬元，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性。
(3)TOD開發(fā)：圍繞軌道交通站點500米圈層開發(fā)，實現(xiàn)交通與城市發(fā)展融合。
3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略（占比20%）
(1)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田：畝均投資標(biāo)準(zhǔn)提高至3000元，并配套智能灌溉系統(tǒng)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。
(2)縣域冷鏈物流：布局“產(chǎn)地倉+縣域中心倉”二級網(wǎng)絡(luò)，單個冷庫補(bǔ)助30%，助力農(nóng)產(chǎn)品保鮮與流通。
(3)數(shù)字鄉(xiāng)村：建設(shè)村級政務(wù)服務(wù)平臺，每個行政村補(bǔ)貼20萬元，推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。
4.生態(tài)環(huán)保治理（占比15%）
(1)流域治理：推行“污水處理廠+濕地公園”組合模式，回報機(jī)制納入碳匯交易，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏。
(2)固廢利用：對建筑垃圾資源化率要求≥70%，促進(jìn)資源循環(huán)利用。
(3)EOD模式：將環(huán)境治理與康養(yǎng)旅游捆綁開發(fā)，要求土地增值收益占比≥40%，探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化路徑。
5.社會事業(yè)補(bǔ)短板（占比10%）
(1)應(yīng)急醫(yī)療：實現(xiàn)縣級疾控中心P2實驗室全覆蓋，提升公共衛(wèi)生應(yīng)急能力。
(2)職業(yè)教育：產(chǎn)教融合實訓(xùn)基地給予設(shè)備投資補(bǔ)助50%，培養(yǎng)實用型人才。
(3)養(yǎng)老托育：社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施每床位補(bǔ)貼2萬元，完善社會服務(wù)體系。
三、專項債用作項目資本金的相關(guān)政策
為更好發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用，提高專項債券用作資本金的比例成為重要政策方向。
目前，專項債可用作資本金的領(lǐng)域有所擴(kuò)大，涵蓋鐵路、收費(fèi)公路、干線和東部地區(qū)支線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供排水、供熱（含長距離供熱管道）、供氣、新能源項目（大型風(fēng)電光伏基地、抽水蓄能電站、村鎮(zhèn)可再生能源供熱、深遠(yuǎn)海風(fēng)電及其送出工程、新能源汽車充電樁）、煤炭儲備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施等十五個領(lǐng)域。
在這些領(lǐng)域中，具體的資金支持比例雖未完全統(tǒng)一明確，但總體原則是要與項目收益和風(fēng)險相匹配，確保項目具備可持續(xù)性。例如，對于一些收益穩(wěn)定、回報周期較長的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，專項債用作資本金的比例可適當(dāng)提高，以吸引更多社會資本參與項目建設(shè)。
四、專項債申報流程
1.項目儲備階段
(1)前期謀劃：項目需契合國家政策支持的領(lǐng)域，像交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、鄉(xiāng)村振興等，優(yōu)先選取列入國家或省級發(fā)展規(guī)劃的公益性項目，堅決杜絕涉及負(fù)面清單內(nèi)容，如主題公園、仿古商業(yè)設(shè)施等。地方發(fā)改部門聯(lián)合行業(yè)主管部門對項目進(jìn)行篩選，要求項目具備收益性，即市場化收入需覆蓋本息的1.1倍以上，同時要保證合規(guī)性，完成立項、用地、環(huán)評等手續(xù)。
(2)入庫儲備：借助“國家重大建設(shè)項目庫”填報項目信息，同時提交項目建議書、可行性研究報告等材料，形成三年滾動儲備庫。省級發(fā)改、財政部門聯(lián)合進(jìn)行初審，重點評估項目的成熟度，也就是開工條件是否具備，以及收益測算是否合理。
2.申報準(zhǔn)備階段
(1)材料編制：核心文件包括實施方案（含資金平衡方案）、財務(wù)評價報告、法律意見書（即“一案兩書”）；配套材料有可行性研究報告批復(fù)、用地預(yù)審文件、環(huán)評批復(fù)、財政承受能力證明等。從2025年起，針對能源、基建類項目，新增要求提交項目碳排放評估報告。
(2)申報時間窗口：國家發(fā)改委每年分3批次集中受理，一般在3月、6月、11月，省級部門需提前1-2個月組織地方申報。2025年部分試點地區(qū)，如廣東，推行“自審自發(fā)”模式，縮短了省級審核周期。
3.審核與發(fā)行階段
(1)國家層面審核：國家發(fā)改委著重審查項目合規(guī)性，看是否符合支持領(lǐng)域，以及前期手續(xù)是否完備；財政部則評估收益覆蓋能力、債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)，如本息覆蓋倍數(shù)、債務(wù)率等。對于新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)類項目，2025年新增技術(shù)可行性專項評審。
(2)發(fā)行安排：審核通過的項目納入年度專項債發(fā)行計劃，由省級財政部門統(tǒng)一組織發(fā)行。發(fā)行期限可選1-30年，鼓勵采用“分年還本”方式，降低短期償債壓力。
4.項目審核要點
(1)前置條件評審：主要判斷項目能否達(dá)到專項債券發(fā)行的基本條件，只要有一項前置條件不符合，實行一票否決，評審不通過。前置條件包括項目必須是有一定收益的公益性項目，已取得立項或可研批復(fù)，預(yù)計開工時間在當(dāng)年申報專項債正式發(fā)行前已取得開工手續(xù)，項目工期進(jìn)度符合要求等。
(2)質(zhì)量評審：前置條件評審?fù)ㄟ^的項目進(jìn)入質(zhì)量評審環(huán)節(jié)，按照評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評估打分。質(zhì)量好、得分高的項目納入發(fā)行（備選）庫，并優(yōu)先安排發(fā)行；質(zhì)量差、得分低的項目則不予入庫。評分圍繞項目成熟度、還本付息等方面展開，確保入選項目具備較高質(zhì)量和可行性。
五、案例分析
以某地區(qū)的智慧交通項目為例，該項目規(guī)劃建設(shè)智能交通管控系統(tǒng)、智慧停車設(shè)施等。在項目申報專項債用作資本金過程中，嚴(yán)格按照政策要求推進(jìn)。
1.契合支持領(lǐng)域：屬于專項債重點支持的新型基礎(chǔ)設(shè)施中的融合基建領(lǐng)域，符合政策導(dǎo)向。
2.申報流程執(zhí)行：在項目儲備階段，完成了詳細(xì)的前期謀劃，項目立項和可行性研究報告順利獲得批復(fù)，通過“國家重大建設(shè)項目庫”完成入庫儲備，省級初審順利通過。申報準(zhǔn)備階段，高質(zhì)量編制“一案兩書”，并提交了完備的配套材料，按時完成申報。
3.審核要點達(dá)標(biāo)：在前置條件評審中，項目收益性良好，通過合理測算，停車收費(fèi)、廣告收入等市場化收入預(yù)計能覆蓋本息的1.3倍，且各項手續(xù)齊全。質(zhì)量評審環(huán)節(jié)，項目成熟度高，已與多家技術(shù)供應(yīng)商達(dá)成合作意向，還本付息計劃合理，最終在眾多申報項目中脫穎而出，成功獲得專項債資金支持，目前項目建設(shè)進(jìn)展順利，有望大幅提升當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)行效率，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
