2025年4月25日中共中央政治局會(huì)議以及4月28日國新辦新聞發(fā)布會(huì)明確提出創(chuàng)設(shè)新的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，設(shè)立新型政策性金融工具。在全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式與金融支持方式面臨轉(zhuǎn)型壓力。為應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、服務(wù)新目標(biāo)，一系列新型政策性金融工具應(yīng)運(yùn)而生，它們不再局限于傳統(tǒng)的信貸投放，而是更多地采用市場化、結(jié)構(gòu)化、基金化等多元手段，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。

一、什么是新型政策性金融工具

新型政策性金融工具(簡稱政策性金融工具)是為實(shí)現(xiàn)政府特定政策目標(biāo)，支持國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展而創(chuàng)設(shè)的特殊金融工具。它由政策性銀行和開發(fā)性銀行發(fā)起設(shè)立，通過發(fā)行金融債券等方式籌集資金，主要用于補(bǔ)充重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目資本金，但不超過全部資本金的一定比例，或?yàn)閷ｍ?xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋。

中國人民銀行支持國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行設(shè)立專項(xiàng)金融工具，如國開基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等。這些工具可用于項(xiàng)目資本金，但一般不參與項(xiàng)目日常管理，不行使股東權(quán)利，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回購等方式退出，具有“名股實(shí)債”的性質(zhì)。

政策性金融工具具備利率較低、期限較長、投放速度快、帶動(dòng)作用強(qiáng)等特點(diǎn)，能以有限的政策性資金撬動(dòng)整個(gè)項(xiàng)目后續(xù)資金，是央行給予政策性銀行的借款用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金的一種特殊金融工具。

2025年政策性金融工具，總體規(guī)模為5000億元(未明確三家政策性銀行分配規(guī)模額度)，業(yè)內(nèi)普遍預(yù)測全年的資金總額將控制在1萬億元人民幣以內(nèi)。

二、較一般借款的優(yōu)勢

1、利率低：政策性金融工具本質(zhì)上是央行給予政策銀行的借款。5月7日，央行宣布下調(diào)的PSL利率從2.25%至2.00%，我們參考抵押補(bǔ)充貸款(PSL)利率來看，政策性金融工具的利率遠(yuǎn)低于一般借款。

2、期限長：政策性金融工具的期限，一般在20年左右。

3、擔(dān)保靈活：政策性銀行在進(jìn)行擔(dān)保評(píng)估時(shí)，會(huì)更加注重項(xiàng)目的實(shí)際情況和還款能力，而不僅僅依賴于抵押物。這為地方平臺(tái)公司提供了更多的擔(dān)保選擇和靈活性。

4、資金投放速度快：政策性金融工具的資金發(fā)放速度較快，一般在3個(gè)月內(nèi)就能到賬開工。

5、帶動(dòng)作用強(qiáng)：政策性金融工具聚焦產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、民生短板領(lǐng)域，以少量政策性資金撬動(dòng)整個(gè)項(xiàng)目的快速實(shí)施。

三、歷年政策性金融工具模式

（一）2015-2017年：專項(xiàng)建設(shè)基金

由國開行、農(nóng)發(fā)行發(fā)債籌資注入專項(xiàng)建設(shè)基金，再以資本金形式投入易地扶貧搬遷、軌道交通等基建項(xiàng)目。國家發(fā)改委負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目，中央財(cái)政提供貼息支持，貼息后融資成本維持在較低水平。該基金投入規(guī)模相當(dāng)可觀，在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用。

（二）2022年：政策性開發(fā)性金融工具

2022年6月29日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了政策性開發(fā)性金融工具支持重大項(xiàng)目建設(shè)的舉措后，由人民銀行支持開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別設(shè)立金融工具。主要操作流程是由人民銀行支持國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，進(jìn)出口銀行分別設(shè)立金融工具，通過發(fā)行金融債券等募集資金，發(fā)起設(shè)立基金，國家發(fā)展改革委牽頭審核確定備選項(xiàng)目清單，按市場化原則依法合規(guī)、自主投資，通過股權(quán)投資、股東借款等方式投放基金。

四、資金投向領(lǐng)域

新型政策性金融工具潛力巨大，總體規(guī)模為5000億元。其支持的項(xiàng)目涵蓋8個(gè)領(lǐng)域31個(gè)專項(xiàng)，包括數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、低空經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施、綠色低碳轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通和物流以及市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這些領(lǐng)域都是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)方向，對(duì)于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)消費(fèi)、保障民生等具有重要意義。

五、項(xiàng)目申報(bào)遴選流程

（一）地方政府篩選項(xiàng)目

各地發(fā)改部門依據(jù)工作具體要求，對(duì)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)行條件篩查，項(xiàng)目方在提交申請前需與區(qū)域內(nèi)相應(yīng)政策性金融機(jī)構(gòu)事先建立溝通渠道，確保項(xiàng)目能明確歸屬三家銀行之一負(fù)責(zé)基金投放。申報(bào)環(huán)節(jié)需按發(fā)改部門通知登錄國家重大建設(shè)項(xiàng)目信息系統(tǒng)完成信息填報(bào)，內(nèi)容須包含完整的項(xiàng)目基礎(chǔ)資料、資本金缺口情況、預(yù)期收益分析及前期準(zhǔn)備工作進(jìn)度等關(guān)鍵信息。

（二）各級(jí)發(fā)改委審核項(xiàng)目

地方精選的項(xiàng)目由基層發(fā)改部門上報(bào)至省級(jí)發(fā)改機(jī)構(gòu)，省級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)處室聯(lián)合主管部門開展評(píng)審工作，通過評(píng)審的項(xiàng)目再遞送至國家發(fā)改委審核。國家發(fā)改委完成合規(guī)性審查后，將符合要求的項(xiàng)目信息傳遞至人民銀行，人民銀行再根據(jù)項(xiàng)目指定銀行情況分別轉(zhuǎn)交給三家政策性銀行。

（三）政策性銀行審核

三大政策性銀行總部接收項(xiàng)目清單后分發(fā)至各省級(jí)分支機(jī)構(gòu)，省級(jí)機(jī)構(gòu)根據(jù)投資主體資質(zhì)條件、項(xiàng)目發(fā)展成熟程度和申請方融資意向等因素進(jìn)行初步篩選和深入調(diào)研評(píng)估。項(xiàng)目經(jīng)內(nèi)部審查、討論和授權(quán)人批準(zhǔn)后上報(bào)總部備案。完成總部備案程序的項(xiàng)目，由省級(jí)分行與獲投企業(yè)簽署基金相關(guān)支持協(xié)議。

本輪政策性金融工具的時(shí)間安排預(yù)測：

6月底前國家發(fā)改委組織地方申報(bào)項(xiàng)目，三家政策性銀行同步完成基金公司設(shè)立。

9月底前完成基金投放。

六、使用方式

政策性金融工具分為股權(quán)投資、股東借款、專項(xiàng)債券資本金搭橋借款三種方式。

（一）股東借款

股東借款是指基金委托政策性開發(fā)性銀行將資金以貸款形式提供給目標(biāo)公司股東，這些貸款資金隨后作為項(xiàng)目資本金注入到指定項(xiàng)目中。在操作流程上，基礎(chǔ)設(shè)施投資基金公司、政策性銀行及項(xiàng)目公司股東三方達(dá)成股東借款協(xié)議，基金公司授權(quán)銀行向項(xiàng)目公司提供資金，項(xiàng)目股東再利用此資金對(duì)項(xiàng)目實(shí)施增資。在退出安排方面，股東借款考慮借款人情況及項(xiàng)目特點(diǎn)，一般會(huì)采取分期歸還方式。借款主體需按照協(xié)議書中的約定分階段完成還款。

（二）股權(quán)投資模式

股權(quán)投資模式是指基礎(chǔ)設(shè)施基金公司通過直接參股項(xiàng)目公司的方式提供資本金支持，但不涉入日常經(jīng)營管理，并在既定期限后退出，其實(shí)質(zhì)構(gòu)成為"明股實(shí)債"結(jié)構(gòu)。在實(shí)踐案例方面，全國首批成功實(shí)施的股權(quán)投資類基礎(chǔ)設(shè)施基金項(xiàng)目出現(xiàn)于2022年7月左右，某省發(fā)展改革部門公開發(fā)布信息顯示，國開行基礎(chǔ)設(shè)施基金已向一家機(jī)場建設(shè)公司提供了相應(yīng)規(guī)模的資金支持，主要用于區(qū)域性航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）專項(xiàng)債資本金搭橋借款

專項(xiàng)債資本金搭橋借款是針對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目設(shè)計(jì)的機(jī)制，其運(yùn)作方式是基金資金先期作為項(xiàng)目資本金投入使用，待專項(xiàng)債成功發(fā)行后進(jìn)行資金置換，目前公開的實(shí)際應(yīng)用案例信息相對(duì)有限。在退出機(jī)制設(shè)計(jì)上，專項(xiàng)債資本金搭橋借款需配合專項(xiàng)債發(fā)行計(jì)劃安排，當(dāng)專項(xiàng)債資本金到位后即可實(shí)現(xiàn)資金退出?？梢愿鶕?jù)具體情況采取一次性全額歸還或分年度償還方式。

七、申報(bào)注意事項(xiàng)

領(lǐng)域契合度：申報(bào)項(xiàng)目需嚴(yán)格對(duì)標(biāo)國家明確的行業(yè)范疇，申報(bào)范圍應(yīng)嚴(yán)格限定，避免擴(kuò)大化解讀。

規(guī)劃符合性：項(xiàng)目須納入 “十四五” 規(guī)劃 102 項(xiàng)重大工程、國務(wù)院及部委批復(fù)的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方重點(diǎn)規(guī)劃及相關(guān)實(shí)施方案。

銀行投向策略：國開行重點(diǎn)支持 “兩基一支”(基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè))及國家 / 省級(jí)重大項(xiàng)目清單；農(nóng)發(fā)行優(yōu)先保障 “三農(nóng)”  領(lǐng)域項(xiàng)目，突出支農(nóng)扶農(nóng)涉農(nóng)屬性。

其他合規(guī)要求：政策性開發(fā)性金融工具投向與專項(xiàng)債券投資領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)，同步適用專項(xiàng)債負(fù)面清單。

嚴(yán)禁投向樓堂館所、形象工程、政績工程及普通房地產(chǎn)項(xiàng)目(城市更新主科目除外)。

八、實(shí)施建議

提速前期要件辦理深化可研論證，提高項(xiàng)目成熟度。政策性金融工具對(duì)項(xiàng)目成熟度要求高，本輪政策性金融工具支持行政審批手續(xù)完備的項(xiàng)目，原則上應(yīng)屬于當(dāng)年新開工或在建項(xiàng)目，在建項(xiàng)目進(jìn)度比例不超過80%。新建項(xiàng)目需已完成可行性研究、立項(xiàng)審批、環(huán)評(píng)、土地預(yù)審等前期工作，確保資金到位后能迅速形成實(shí)物工作量。

要提前確定目標(biāo)合作銀行，實(shí)現(xiàn)“政策性金融工具+配套融資”的合作模式，真正實(shí)現(xiàn)雙方共贏，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地。