近年來，專項債券成為政府籌集資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益項目的重要方式，尤其是在中國推動城鎮(zhèn)化與社會發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。然而，2019年發(fā)布的“廳字33號文”提出的政策指導(dǎo)思想在實際執(zhí)行中遇到了一些難題，尤其是在銀行積極參與專項債配套融資的過程中，由于項目的公益性質(zhì)、收入結(jié)構(gòu)及財政資金注入等因素的復(fù)雜性，導(dǎo)致專項債配套融資的合法性與合規(guī)性問題日益突出。本文將從項目選擇、資產(chǎn)歸屬、實施方式、資金注入方式、收入分賬等方面分析專項債配套融資的難點，并提出相應(yīng)的政策建議。

Part.01  標(biāo)的項目選擇

專項債的使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循公益性項目的原則。在政策框架下，專項債適用于那些有一定經(jīng)濟(jì)收益的公益性項目。首先，項目必須具備公益性，例如市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目，這類項目的特征是無法進(jìn)行商業(yè)化和市場化運營，且其收入主要來源于政府性基金，如土地出讓金和政府投資的票款等。其次，所有的收入應(yīng)歸屬于政府性基金收入，這類項目的收入僅限于財政收入，因此銀行不能參與專項債的融資配套。對于既有政府性基金收入，也有其他經(jīng)營性專項收入的項目，銀行可以參與配套融資，但須確保專項債還款順利。

Part.02   資產(chǎn)歸屬與收入性質(zhì)

專項債項目大多是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，項目產(chǎn)生的收入應(yīng)為政府性基金收入及專項收入。根據(jù)財政制度，這些收入屬于預(yù)算收入，是政府依法征收的相關(guān)費用，資產(chǎn)歸屬于國家。例如，土地出讓收入和政府投資公路票款都應(yīng)歸財政收入。對于企業(yè)實施的傳統(tǒng)項目，資產(chǎn)應(yīng)該歸企業(yè)所有，而產(chǎn)生的收入應(yīng)為合法經(jīng)營收入。這類收入不能計入政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?，除非項目的資產(chǎn)歸屬或性質(zhì)發(fā)生變化。

例如，生態(tài)治理項目通過改善環(huán)境、改變土地用途產(chǎn)生的土地出讓收入應(yīng)歸為政府性基金收入。而若企業(yè)實施該項目，則其無法收取相應(yīng)收入，因此不可能以政府性基金收入為項目資金來源。

Part.03  項目實施方式

專項債的實施方式對項目的執(zhí)行至關(guān)重要。一般來說，項目由政府相關(guān)部門組織實施是最順暢的方式。這類項目的資金、資產(chǎn)和收入都納入政府預(yù)算管理，按照政府會計制度核算，配套融資可以納入債務(wù)預(yù)算并按計劃償還。相較之下，如果項目由企業(yè)實施，資產(chǎn)歸屬和收入性質(zhì)將發(fā)生重大變化，企業(yè)的市場化運營特性和公益性項目的性質(zhì)會產(chǎn)生沖突，項目收入也可能由政府性基金收入轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)營收入。這會破壞資金平衡，增加融資難度。

因此，建議采取特許經(jīng)營模式，即項目建設(shè)完成后，資產(chǎn)歸政府所有，政府授予社會資本方一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，項目的收入轉(zhuǎn)化為用戶支付費用，用于償還融資、回收投資并獲得回報。

Part.04  專項債資金注入方式償還義務(wù)

專項債資金注入企業(yè)的方式多樣，常見的有投資、建設(shè)補(bǔ)助、債務(wù)性資金等。若專項債作為投資資金注入，通常應(yīng)計入企業(yè)所有者權(quán)益，企業(yè)無需承擔(dān)償還責(zé)任。但由于公益性項目不以盈利為目的，難以實現(xiàn)國有資本的保值增值，因此，建議不采用此方式。若通過建設(shè)補(bǔ)助的方式進(jìn)行資金注入，則企業(yè)不承擔(dān)償還義務(wù)，可減輕投資者的壓力，且項目的收入與使用者支付的費用相匹配，符合項目運作的邏輯。

若采取債務(wù)性資金注入，企業(yè)需要承擔(dān)償還責(zé)任，政府應(yīng)明確還款安排。由于專項債本身有償還責(zé)任，因此，政府可以為企業(yè)設(shè)定合理的還款計劃。然而，項目產(chǎn)生的政府性基金收入和專項收入可能與預(yù)算管理不符（如土地出讓金無法轉(zhuǎn)化為企業(yè)收入），因此不建議這種資金注入方式。

Part.05  收入分賬與償還安排

根據(jù)政策要求，專項債項目收入應(yīng)實施分賬管理。政府性基金收入和專項收入要上繳財政，而剩余專項收入用于償還銀行配套融資。在政府直接投資的情況下，分賬管理可以順利進(jìn)行。而若項目由企業(yè)實施，且專項債資金作為企業(yè)債務(wù)注入，收入全部歸企業(yè)所有，銀行將根據(jù)政府確定的專項債還款計劃進(jìn)行融資，分賬管理的難度較大。因此，在企業(yè)實施的項目中，銀行需嚴(yán)格審查現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)和專項債還款計劃，確保融資的安全性與合規(guī)性。

專項債作為財政籌資的主要方式，屬于政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)。項目的順利實施應(yīng)由政府直接進(jìn)行或委托代建，確保資金、資產(chǎn)和收入的合規(guī)性與合理性。若項目由企業(yè)實施，建議采取特許經(jīng)營模式，明確專項債資金注入方式與償還安排，銀行則需要綜合考慮項目現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)與專項債資金的還款計劃，合理提供配套融資。對于政府以補(bǔ)助方式注入資金的金額，還應(yīng)考慮投資人合理的回報要求與配套融資的償還安排。

通過這些分析與政策建議的調(diào)整，專項債融資的執(zhí)行將更加合法合規(guī)，有助于推動公益性項目的順利開展，并確保財政資金的安全性與高效使用。