2025年專項(xiàng)債規(guī)模預(yù)計(jì)突破4.5萬(wàn)億元，投向領(lǐng)域從10個(gè)擴(kuò)展至22個(gè)，如何巧妙運(yùn)用這一政策工具，實(shí)現(xiàn)"借得巧、還得上"，成為各地政府的必修課。

一、化債進(jìn)程過半：專項(xiàng)債角色正在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變

地方政府隱性債務(wù)化解工作已進(jìn)入下半場(chǎng)攻堅(jiān)階段。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，2024年以來(lái)累計(jì)落地化債資金達(dá)63225.88億元，占2028年之前需化解的隱債余額的比重為51.4%，化債進(jìn)度已然過半。這一里程碑式的進(jìn)展標(biāo)志著我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控取得了階段性成果，但剩余任務(wù)的艱巨性不容小覷。

截至2025年8月，已有廣東、北京、上海三個(gè)省級(jí)行政區(qū)宣布完成"全域隱債清零"目標(biāo)，另有22個(gè)地級(jí)市及113個(gè)縣區(qū)也宣告實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)全面化解。特別值得注意的是，內(nèi)蒙古于今年7月29日宣布退出化債重點(diǎn)省份，這一突破性進(jìn)展為其他債務(wù)壓力較大地區(qū)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

在這一背景下，專項(xiàng)債券在化債過程中的角色正在發(fā)生深刻變化。從最初的單純建設(shè)資金工具，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢呋瘋c發(fā)展的多功能政策工具。2026年地方化債將進(jìn)入深度攻堅(jiān)階段，專項(xiàng)債券管理機(jī)制迎來(lái)了從"正面清單"到"負(fù)面清單"的重大轉(zhuǎn)變。這一根本性變革不僅擴(kuò)大了專項(xiàng)債的投向范圍，更對(duì)資金使用效率和風(fēng)險(xiǎn)管理提出了更高要求。

當(dāng)前專項(xiàng)債政策呈現(xiàn)出明顯的"雙輪驅(qū)動(dòng)"特征：一方面繼續(xù)支持必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面則更加注重對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和民生領(lǐng)域的傾斜。這種轉(zhuǎn)變反映了政府希望通過專項(xiàng)債工具既解決短期債務(wù)問題，又培育長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的戰(zhàn)略考量。

二、政策重大變革：從"正面清單"到"負(fù)面清單"的管理模式轉(zhuǎn)型

2025年專項(xiàng)債管理機(jī)制迎來(lái)根本性變革。傳統(tǒng)的"正面清單"管理模式被"負(fù)面清單"管理模式所取代，這一轉(zhuǎn)變意味著除了明確禁止的領(lǐng)域外，其他項(xiàng)目均可采用專項(xiàng)債融資。這種管理模式的創(chuàng)新極大地提升了專項(xiàng)債使用的靈活性和適應(yīng)性。

在具體政策參數(shù)上，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域從原來(lái)的10個(gè)大幅擴(kuò)展至22個(gè)，資本金使用比例上限從25%提升至30%，新增額度預(yù)計(jì)突破4.5萬(wàn)億元。這一擴(kuò)容為地方政府提供了更靈活的融資空間，同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目篩選和風(fēng)險(xiǎn)管理能力提出了更高要求。

負(fù)面清單明確禁止專項(xiàng)債用于樓堂館所、形象工程、一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。2025年6月審計(jì)署專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在擠占挪用資金、項(xiàng)目收益測(cè)算不實(shí)等問題，涉及金額超過1300億元。這些問題暴露出在專項(xiàng)債規(guī)模快速擴(kuò)張的同時(shí)，資金監(jiān)管和項(xiàng)目管理的滯后性。

新規(guī)還強(qiáng)化了專項(xiàng)債項(xiàng)目的績(jī)效管理要求。財(cái)政部明確表示，將建立專項(xiàng)債券資金使用績(jī)效終身問責(zé)機(jī)制，對(duì)造成重大損失或惡劣影響的將嚴(yán)肅追責(zé)。這一舉措旨在遏制以往存在的"重申報(bào)、輕管理"現(xiàn)象，確保專項(xiàng)債資金真正發(fā)揮效益。

值得注意的是，新政策還鼓勵(lì)地方政府探索專項(xiàng)債與其他政策性金融工具的協(xié)同配合。例如，允許專項(xiàng)債與開發(fā)性金融、政策性保險(xiǎn)等工具組合使用，形成資金合力，提高項(xiàng)目融資的可獲得性和可持續(xù)性。

三、借得巧：專項(xiàng)債使用范圍大幅擴(kuò)容與創(chuàng)新應(yīng)用

3.1 新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施全面開花

專項(xiàng)債首次將信息技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施納入支持范圍。這一擴(kuò)容顯著拓展了專項(xiàng)債的服務(wù)領(lǐng)域，使其更好地服務(wù)于國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。

北京市已率先發(fā)行100億元專項(xiàng)債投向政府投資引導(dǎo)基金，重點(diǎn)支持集成電路、人工智能等產(chǎn)業(yè)。該基金采用"母子基金"架構(gòu)運(yùn)作，通過市場(chǎng)化方式吸引社會(huì)資本跟進(jìn)投資，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)超過500億元的社會(huì)投資。江蘇、廣州迅速跟進(jìn)，分別安排90億元、20億元新增專項(xiàng)債投向省市級(jí)基金，形成了良好的示范效應(yīng)。

3.2 傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造提速

專項(xiàng)債繼續(xù)支持高速公路擴(kuò)容改造、機(jī)場(chǎng)航站樓智能化改造等傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，但更加注重與新技術(shù)、新需求的結(jié)合。特別是在城市供水管網(wǎng)漏損控制、燃?xì)夤艿览匣碌让裆I(lǐng)域，專項(xiàng)債支持力度明顯加大。

廣東省2021-2024年水利專項(xiàng)債投入達(dá)879億元，推動(dòng)供水管網(wǎng)"三同五化"改造，通過"肥瘦搭配"模式實(shí)現(xiàn)收益覆蓋融資成本。該省創(chuàng)新性地將盈利性較強(qiáng)的水資源開發(fā)項(xiàng)目與公益性較強(qiáng)的管網(wǎng)改造項(xiàng)目打包實(shí)施，既解決了資金平衡問題，又提高了整體項(xiàng)目的綜合效益。

3.3 城市更新與民生工程需求激增

專項(xiàng)債明確支持老舊街區(qū)改造、完整社區(qū)建設(shè)、縣級(jí)醫(yī)院提標(biāo)等民生領(lǐng)域項(xiàng)目。2025年，全國(guó)計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬(wàn)個(gè)，涉及專項(xiàng)債資金超過2000億元。這些項(xiàng)目雖然直接經(jīng)濟(jì)效益有限，但社會(huì)效益顯著，通過改善民生促進(jìn)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在具體實(shí)施過程中，各地探索出多種創(chuàng)新模式。例如，將老舊小區(qū)改造與充電樁建設(shè)、5G網(wǎng)絡(luò)布局等新基建項(xiàng)目結(jié)合，既改善了居民生活環(huán)境，又為后續(xù)運(yùn)營(yíng)收益創(chuàng)造了條件。部分城市還嘗試將改造后增加的停車位、廣告位等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益作為專項(xiàng)債償還來(lái)源。

四、還得上：收益平衡與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制創(chuàng)新

4.1 項(xiàng)目收益平衡壓力與創(chuàng)新解決方案

盡管政策允許財(cái)政補(bǔ)助資金作為償債來(lái)源，但專項(xiàng)債仍需遵循"收益覆蓋本息"原則。部分中西部地區(qū)因項(xiàng)目收益不足，專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度滯后。針對(duì)這一問題，各地探索出多種創(chuàng)新解決方案。

"肥瘦搭配"模式成為普遍做法，即將收益性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目捆綁實(shí)施，用前者的收益彌補(bǔ)后者的缺口。但這種做法需要謹(jǐn)慎評(píng)估項(xiàng)目間的關(guān)聯(lián)性，避免簡(jiǎn)單拼湊。另一種模式是建立區(qū)域綜合收益平衡機(jī)制，在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌多個(gè)項(xiàng)目的收益和支出，實(shí)現(xiàn)整體平衡。

此外，一些地方開始探索專項(xiàng)債與REITs的銜接機(jī)制，通過將建成后的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行REITs，提前收回投資用于償還專項(xiàng)債，形成投資良性循環(huán)。這種模式不僅解決了償債資金來(lái)源問題，還為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了新的退出渠道。

4.2 合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系構(gòu)建

"負(fù)面清單"管理模式要求建設(shè)企業(yè)嚴(yán)格審核項(xiàng)目合規(guī)性，避免參與"明股實(shí)債""虛假包裝"等違規(guī)操作。2025年以來(lái)，財(cái)政部進(jìn)一步強(qiáng)化了專項(xiàng)債項(xiàng)目的合規(guī)性審查要求，建立了多部門聯(lián)合審核機(jī)制。

各地正在加快構(gòu)建全流程風(fēng)險(xiǎn)防控體系。在項(xiàng)目申報(bào)階段，加強(qiáng)可行性研究和收益測(cè)算審核；在資金使用階段，實(shí)行專戶管理、全程監(jiān)控；在償還階段，建立償債準(zhǔn)備金制度，確保按時(shí)足額償還。同時(shí)，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，提高透明度和公信力。

4.3 資金使用效率提升措施

專項(xiàng)債實(shí)行"自審自發(fā)"試點(diǎn)后，項(xiàng)目審批周期縮短，但資金監(jiān)管更嚴(yán)。多地要求建立償債備付金制度，對(duì)資金閑置超6個(gè)月的項(xiàng)目強(qiáng)制收回額度。這一舉措有效解決了以往存在的"錢等項(xiàng)目"問題，提高了資金使用效率。

財(cái)政部還建立了專項(xiàng)債資金使用進(jìn)度月度通報(bào)制度，對(duì)資金撥付慢、使用效率低的地區(qū)進(jìn)行預(yù)警和約談。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府采用EPC、PPP、EOD等模式加快項(xiàng)目進(jìn)度，確保專項(xiàng)債資金及時(shí)形成實(shí)物工作量。

五、創(chuàng)新突破：專項(xiàng)債與PPP的有機(jī)融合與發(fā)展

2025年8月，國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)文出臺(tái)，允許地方政府可統(tǒng)籌運(yùn)用一般債券、專項(xiàng)債券等資金，用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出。這一政策突破打破了長(zhǎng)期以來(lái)專項(xiàng)債與PPP項(xiàng)目相互隔離的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了政府債券資金與市場(chǎng)化融資的有機(jī)融合。

這一創(chuàng)新為PPP項(xiàng)目提供了新的資金渠道，有助于解決部分PPP項(xiàng)目面臨的融資難題。特別是對(duì)于已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段但面臨資金缺口的PPP項(xiàng)目，專項(xiàng)債資金的注入可以有效緩解短期壓力，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

對(duì)已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，新規(guī)要求地方政府將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等支出責(zé)任納入預(yù)算管理，并可安排使用相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券資金，有序處理社會(huì)資本方墊付建設(shè)成本問題。這一規(guī)定既維護(hù)了政府信用，又保護(hù)了社會(huì)資本合法權(quán)益。

在實(shí)踐中，需要注意防范專項(xiàng)債與PPP結(jié)合可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。特別是要避免形成新的隱性債務(wù)，嚴(yán)格區(qū)分政府支出責(zé)任與項(xiàng)目公司債務(wù)，確保各類資金依法依規(guī)使用。同時(shí)，要進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保資金使用效益。

六、典型案例深度剖析：泉州老舊電梯更新項(xiàng)目的融資創(chuàng)新實(shí)踐

在住宅老舊電梯更新領(lǐng)域，泉州市提供了一個(gè)值得深入研究的專項(xiàng)債創(chuàng)新案例。該市共有19個(gè)項(xiàng)目獲得超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金1.6億余元，這些資金重點(diǎn)支持使用年限在15年以上且安全評(píng)估意見為需要重大修理、改造或報(bào)廢更新的住宅老舊電梯的更新。

該項(xiàng)目覆蓋全市13個(gè)縣域，惠及3.65萬(wàn)戶居民，共計(jì)1087臺(tái)電梯得到更新改造。項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于創(chuàng)新性地采用了"專項(xiàng)債+特別國(guó)債"的組合融資模式，解決了純公益性項(xiàng)目收益不足的問題。

具體而言，該項(xiàng)目通過三個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)資金平衡：一是居民適當(dāng)出資，體現(xiàn)"誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)"原則；二是專項(xiàng)債資金投入，形成固定資產(chǎn)；三是特別國(guó)債資金提供補(bǔ)貼，彌補(bǔ)資金缺口。這種多層次、多元化的資金籌措機(jī)制，為同類項(xiàng)目提供了可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，泉州市還探索出了"統(tǒng)借統(tǒng)還、區(qū)域平衡"的管理模式。由市級(jí)平臺(tái)統(tǒng)一融資、統(tǒng)一建設(shè)，再通過區(qū)域內(nèi)其他盈利性項(xiàng)目收益進(jìn)行整體平衡。這種做法不僅降低了融資成本，還提高了項(xiàng)目建設(shè)和管理效率。

項(xiàng)目建成后，通過電梯廣告、充電樁等附加服務(wù)產(chǎn)生持續(xù)收益，這些收益納入專項(xiàng)債償還資金來(lái)源。同時(shí)，更新后的電梯改善了居民生活質(zhì)量，提升了房產(chǎn)價(jià)值，產(chǎn)生了顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

七、2026年展望：化債新規(guī)下的專項(xiàng)債發(fā)展趨勢(shì)與應(yīng)對(duì)策略

7.1 政策導(dǎo)向與化債目標(biāo)

2026年專項(xiàng)債政策將繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力。山東省已明確要求確保2028年年底前存量隱性債務(wù)"清零"，并嚴(yán)格落實(shí)一攬子化債方案。青島市城陽(yáng)區(qū)更是提出在2025年9月底前實(shí)現(xiàn)7%以上高息債務(wù)全部"清零"的目標(biāo)。這顯示了地方化債的決心和力度。

隨著化債工作進(jìn)入深水區(qū)，專項(xiàng)債政策將更加注重與財(cái)政可持續(xù)性的平衡。預(yù)計(jì)將進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)債期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)延長(zhǎng)債券期限，降低短期償債壓力。同時(shí)，可能建立專項(xiàng)債償債準(zhǔn)備金制度，增強(qiáng)償債能力。

7.2 工具協(xié)同與資金合力

專項(xiàng)債與超長(zhǎng)期特別國(guó)債的協(xié)同效應(yīng)將進(jìn)一步增強(qiáng)。2025年擬發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債1.35萬(wàn)億元，較2024年增加3000億元，其中8000億元用于"兩重"項(xiàng)目建設(shè)，5000億元用于"兩新"政策，與專項(xiàng)債形成互補(bǔ)效應(yīng)。

這種協(xié)同不僅體現(xiàn)在資金規(guī)模上，更體現(xiàn)在項(xiàng)目層面的配合。超長(zhǎng)期特別國(guó)債重點(diǎn)支持周期長(zhǎng)、回報(bào)低的重大項(xiàng)目，而專項(xiàng)債則更加靈活地支持收益相對(duì)明確的項(xiàng)目。兩者相互配合，可以更好地覆蓋不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求。

7.3 行業(yè)格局與市場(chǎng)機(jī)會(huì)

行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局將面臨重塑。政策鼓勵(lì)社會(huì)資本通過PPP、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與專項(xiàng)債項(xiàng)目，但央企、國(guó)企憑借資源優(yōu)勢(shì)占據(jù)主導(dǎo)地位。中小建設(shè)企業(yè)需聚焦細(xì)分領(lǐng)域（如裝配式建筑、智能建造），通過差異化競(jìng)爭(zhēng)突圍。

對(duì)于市場(chǎng)參與主體而言，需要密切關(guān)注專項(xiàng)債政策變化，及時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)策略。特別是要加強(qiáng)對(duì)新興領(lǐng)域的研究和布局，如新能源基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)中心等，這些領(lǐng)域既是專項(xiàng)債支持重點(diǎn)，也符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

八、結(jié)語(yǔ)：把握政策機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

隨著內(nèi)蒙古在2025年7月宣布退出化債重點(diǎn)省份，更多地區(qū)正在積極推進(jìn)"退名單"工作。到2025年末，全國(guó)退名單整體進(jìn)展或可達(dá)到70-80%。這表明地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為2026年深化化債工作奠定了良好基礎(chǔ)。

化債已經(jīng)進(jìn)入下半程，2026年將是決定性的一年。專項(xiàng)債作為重要政策工具，如何在"借得巧"與"還得上"之間找到平衡點(diǎn)，考驗(yàn)著地方政府的智慧和能力。那些能夠提前布局新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、精準(zhǔn)把握政策脈搏的地區(qū)，將在新一輪發(fā)展中搶占先機(jī)。

未來(lái)，專項(xiàng)債政策將繼續(xù)朝著更加市場(chǎng)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。地方政府需要進(jìn)一步提高項(xiàng)目管理水平和資金使用效率，真正發(fā)揮專項(xiàng)債在穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)方面的多重作用。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的有機(jī)統(tǒng)一。