從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系和中央與地方的關(guān)系，有利于健全專項(xiàng)債券管理制度，促進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)良性發(fā)展。中央與地方財(cái)政關(guān)系方面，需要進(jìn)一步深化財(cái)政分權(quán)改革，逐步完善專項(xiàng)債券舉債權(quán)。政府與市場(chǎng)關(guān)系方面，需要明確專項(xiàng)債券功能定位，將其投向范圍限制在不能或不宜市場(chǎng)化運(yùn)作的收益性公益項(xiàng)目，并打破債券市場(chǎng)剛性兌付，減少地方政府隱性擔(dān)保。

一、完善地方政府專項(xiàng)債券舉債權(quán)

建立新型央地事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力劃分關(guān)系，是強(qiáng)化專項(xiàng)債券管理的長(zhǎng)期機(jī)制。為了減少財(cái)政赤字造成的“被動(dòng)負(fù)債”，需要改進(jìn)中央和地方財(cái)政制度。具體來(lái)說(shuō)，要對(duì)中央和地方之間的事權(quán)和支出進(jìn)行科學(xué)的劃分和界定，在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大工程、宏觀調(diào)控等方面，適當(dāng)加大中央的支出責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善地方稅制，扶持地方主體稅種，促進(jìn)地方財(cái)政收支平衡。

從目前專項(xiàng)債券的發(fā)行情況來(lái)看，大量資金被投入市縣級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，且市縣級(jí)地方政府也將在加速城鎮(zhèn)化過(guò)程中承擔(dān)大部分支出責(zé)任。因此，在舉債主體方面，可以在一定范圍內(nèi)賦予市縣級(jí)地方政府自主舉債權(quán)，將發(fā)行、償還主體適當(dāng)下放到授權(quán)的項(xiàng)目主體或者運(yùn)營(yíng)主體上，更好隔離地方政府與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。具體可由計(jì)劃單列市擴(kuò)展至地級(jí)市，再逐步擴(kuò)展至縣級(jí)，并根據(jù)資本市場(chǎng)的完善程度和財(cái)政管理制度進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，也可以通過(guò)對(duì)下級(jí)政府的專項(xiàng)債券進(jìn)行監(jiān)管，防止各級(jí)地方政府盲目發(fā)行債券。在舉債規(guī)模方面，將我國(guó)現(xiàn)行的“自上而下”的“總量控制”政策，結(jié)合基層財(cái)政實(shí)際需要，改為“自下而上”的申報(bào)模式。各市縣根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要及項(xiàng)目情況，對(duì)本地區(qū)的專項(xiàng)債券發(fā)行需求進(jìn)行估算，并將其提交給省級(jí)政府供其參考，然后由省級(jí)政府匯總本地區(qū)的整體債券發(fā)行需求，并根據(jù)債務(wù)存量、風(fēng)險(xiǎn)程度等因素對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，并上報(bào)國(guó)務(wù)院供其參考，最后由全國(guó)人大確定發(fā)行額度。

二、功能定位回歸服務(wù)地方收益性公益事業(yè)
        中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革采取漸進(jìn)改革的策略，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上探索出極具特色的動(dòng)態(tài)演進(jìn)路徑，塑造了中國(guó)特色的政府—市場(chǎng)關(guān)系。專項(xiàng)債券作為重要的財(cái)政政策工具，同時(shí)也是地方融資工具，既涉及政府宏觀調(diào)控，也涉及微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。需要平衡專項(xiàng)債券的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能和地方事權(quán)功能，既要穩(wěn)增長(zhǎng)，也要防風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)明確地方政府投資建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目的邊界。地方政府投資按照性質(zhì)可以分成三類：純收益、純公益和收益與公益混合。對(duì)于純收益的項(xiàng)目，應(yīng)該完全交給市場(chǎng)去投資；對(duì)于純公益類項(xiàng)目，應(yīng)該交給一般債券融資；收益和公益混合的項(xiàng)目，應(yīng)該交給專項(xiàng)債券融資。為了降低地方政府對(duì)非收益性公益項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券的動(dòng)機(jī)，需要緩解地方政府發(fā)展壓力，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，發(fā)揮城投債對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用。對(duì)融資平臺(tái)做到“疏堵結(jié)合”，在剝離融資平臺(tái)政府融資職能后，引導(dǎo)其參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在約束債務(wù)融資的同時(shí)，提高其財(cái)務(wù)信息的透明度和真實(shí)性，增強(qiáng)其盈利能力。

專項(xiàng)債券既有公益性目標(biāo)，又要符合收益性要求。事權(quán)功能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能則是專項(xiàng)債券的價(jià)值目標(biāo)在功能定位上的體現(xiàn)，在兩者之間保持平衡，對(duì)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。專項(xiàng)債券事權(quán)功能定位具有公益性、地方性、收益性，但過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位導(dǎo)致了專項(xiàng)債券中央集中化、財(cái)政政策化以及杠桿化。因此，需要明確專項(xiàng)債券資金投向的領(lǐng)域和范圍，逐步平衡公益性事權(quán)功能與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，壓實(shí)地方政府的主體責(zé)任，真正貫徹“中央不救助原則”。專項(xiàng)債券作為地方政府舉債融資的方式之一，是為解決地方公共產(chǎn)品和服務(wù)提供問(wèn)題而設(shè)立的，其使用范圍應(yīng)限定在地方公益性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目。但是，此類項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益高于短期經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡比較困難。因此，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須杜絕盲目舉債，必須做好項(xiàng)目平衡測(cè)算。

三、 破除地方政府對(duì)專項(xiàng)債券的隱性擔(dān)保

地方政府隱性擔(dān)保問(wèn)題存在的根本原因在于地方政府信用與項(xiàng)目信用的混同，造成發(fā)行主體與項(xiàng)目之間風(fēng)險(xiǎn)隔離不完全。首先要解決專項(xiàng)債券利率市場(chǎng)化不完全，難以體現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的問(wèn)題。為此，要阻斷地方政府通過(guò)行政干預(yù)影響地方政府債券定價(jià)的可能，防止地方政府對(duì)專項(xiàng)債券招標(biāo)發(fā)行的行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，禁止地方政府通過(guò)財(cái)政存款和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作等手段變相干預(yù)債券發(fā)行定價(jià)，使債券發(fā)行利率合理反映債券種類差異和項(xiàng)目差異。同時(shí)，專項(xiàng)債券需要采取類似商業(yè)項(xiàng)目的評(píng)級(jí)、監(jiān)管方法，使其發(fā)行利率取決于項(xiàng)目收益和市場(chǎng)接受度，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)化、法治化的方式進(jìn)行清算償還。因此，還要完善我國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)制和體系，使得信用評(píng)級(jí)能夠真實(shí)反映專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的收益預(yù)期和信用風(fēng)險(xiǎn)。

省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)逐步淡化對(duì)新增專項(xiàng)債券擔(dān)保兜底的印象，打破債券市場(chǎng)的剛性兌付，使得風(fēng)險(xiǎn)被真實(shí)、合理地定價(jià)，使投資者認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)收益的匹配性，并全面推廣柜臺(tái)發(fā)行方式，豐富投資者結(jié)構(gòu)。地方政府授權(quán)所對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的項(xiàng)目主體或者運(yùn)營(yíng)主體作為專項(xiàng)債券的發(fā)行主體和償債主體，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)發(fā)行相應(yīng)債券，并以項(xiàng)目的預(yù)期收益作為償還來(lái)源。同時(shí)，專項(xiàng)債券失去省級(jí)政府的信用背書后，融資成本也會(huì)有所提高，這符合市場(chǎng)規(guī)律，有利于完善專項(xiàng)債券“項(xiàng)目制”運(yùn)行邏輯，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次聚集。

四、結(jié)語(yǔ)

專項(xiàng)債券作為地方政府穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)的重要工具，規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)檢視和路徑調(diào)適以防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。專項(xiàng)債券應(yīng)然設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“項(xiàng)目制”運(yùn)行邏輯，借助該運(yùn)行邏輯，可以清晰把握專項(xiàng)債券額度管理、發(fā)行定價(jià)及資金管理中的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)對(duì)專項(xiàng)債券“項(xiàng)目制”實(shí)然運(yùn)行偏離應(yīng)然設(shè)計(jì)所導(dǎo)致規(guī)模與結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的檢視，可以發(fā)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的關(guān)系與中央和地方的關(guān)系構(gòu)成了理解和應(yīng)對(duì)專項(xiàng)債券“項(xiàng)目制”運(yùn)行問(wèn)題的框架。因此，以完善地方政府舉債權(quán)、明確專項(xiàng)債券服務(wù)于地方收益性公益事業(yè)以及破除地方政府對(duì)專項(xiàng)債券的隱性擔(dān)保作為回歸專項(xiàng)債券“項(xiàng)目制”設(shè)計(jì)的突破口，具有規(guī)范地方政府舉債行為、完善專項(xiàng)債券制度的現(xiàn)實(shí)意義。(作者：王珍蓮)