特色小鎮(zhèn)的原始經(jīng)驗來自于浙江，是從2016年初開始，從浙江向全國范圍擴展的。做好一件事情，最根本的前提是明確這件事的基本概念。所謂特色小鎮(zhèn)，是指在幾平方公里土地上，一個企業(yè)或若干個企業(yè)投資建設(shè)，集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，簡稱為“非鎮(zhèn)非區(qū)”。而特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。二者有一定共性，但在地理區(qū)位和發(fā)展模式上有很大差異，混淆了二者概念，可能造成資源錯配、要素錯配，違反經(jīng)濟規(guī)律。
特色小鎮(zhèn)在實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，具有不可替代的獨特作用，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。一方面，從生產(chǎn)的角度講，有利于建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，打造高端產(chǎn)業(yè)和高端要素的集聚地；另一方面，從生活生態(tài)的角度講，也有利于創(chuàng)造一個獨具魅力的新的生活空間，使人民的生活更方便、更舒心、更美好。
兩年多來，一些地區(qū)大膽探索、先行先試、銳意進取，打造出了一批高品質(zhì)的特色小鎮(zhèn)，彰顯出鮮明的獨特性和旺盛的生命力，成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個新亮點。比如，杭州市上城區(qū)的玉皇山南基金小鎮(zhèn)，是由區(qū)政府下屬國企投資建設(shè)的，對3平方公里左右的土地和既有建筑物進行整合，統(tǒng)一規(guī)劃辦公區(qū)、居住區(qū)、文化區(qū)、生態(tài)區(qū)，引來了大量基金公司入駐，并為就業(yè)人員提供高品質(zhì)的住宅和人才公寓，形成了基金產(chǎn)業(yè)的一個發(fā)展高地。再如，北京市密云區(qū)的古北水鎮(zhèn)，是大型央企中青旅公司投資建設(shè)的，利用長城遺址的獨特旅游資源，打造成集合休閑、旅游、餐飲、住宿、度假于一體的項目區(qū)，每年能吸引100萬以上的游客去游玩。
但任何事物都有兩面性。特色小鎮(zhèn)推進得當(dāng)，會大有好處；推進不當(dāng)，就有可能造成敗筆、留下遺憾。兩年多來，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門，前往21個省100多個特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，開展了大量調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)走了樣、變了味兒，違反了特色小鎮(zhèn)建設(shè)初衷。2017年12月，國家發(fā)展改革委會同國土部、環(huán)保部、住建部，出臺了《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），文件中的一些新政策也是針對這些問題提出的。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是對特色小鎮(zhèn)的概念認(rèn)識不清。一些地區(qū)把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐，什么都往里裝，隨意地把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體項目，或者招商手冊中的普通建設(shè)項目，戴上特色小鎮(zhèn)的“帽子”。實際上，之所以稱之為特色小鎮(zhèn)，就是因為集聚的是高端要素和高端產(chǎn)業(yè)，并且既有產(chǎn)業(yè)區(qū)，又有居住區(qū)，還有文化旅游區(qū)，是一個有獨特魅力的新型空間；既有較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，又有幾平方公里左右的土地規(guī)模，不是隨便一個普通單體項目就可以稱之為特色小鎮(zhèn)。
特別需要說明和更正的是，不少地區(qū)錯誤地把有特色的行政建制鎮(zhèn)當(dāng)成特色小鎮(zhèn)，沒有認(rèn)識到這實際上是特色小城鎮(zhèn)。對于2016、2017年創(chuàng)建的第一批127個全國特色小鎮(zhèn)、第二批276個全國特色小鎮(zhèn)，在《若干意見》中，已經(jīng)統(tǒng)一明確為全國特色小城鎮(zhèn)。目前，國家級特色小鎮(zhèn)，還一個都沒有。
二是追求數(shù)量而忽視質(zhì)量。在全國31個省份中，有23個省份已經(jīng)公布了省級特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的創(chuàng)建名單，其中特色小鎮(zhèn)共有772個、特色小城鎮(zhèn)共有621個。但是，其中的一些特色小鎮(zhèn)質(zhì)量不高，還停留在規(guī)劃環(huán)節(jié)或概念環(huán)節(jié)。特別是，多數(shù)中西部地區(qū)仍處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，城市群、中心城市和縣域經(jīng)濟的實力都不夠強，在這種背景下培育特色小鎮(zhèn)，要比發(fā)達地區(qū)更難。
三是市場化運作不充分。特色小鎮(zhèn)建設(shè)有兩種模式，一種是地方政府劃好地塊，引入一家企業(yè)獨立或牽頭投資運營；另一種是地方政府劃好地塊后，將地劃分為幾塊或幾十塊，然后分別引入多家企業(yè)投資運營。特色小鎮(zhèn)實質(zhì)上是一個項目，需要算得過來帳，能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡、能夠盈利。如果沒有計算好盈利周期和投資回報率，沒有設(shè)計出好的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，就無法使小鎮(zhèn)存活。一些市縣政府在特色小鎮(zhèn)招商沒有成功的情況下，把不具備產(chǎn)業(yè)運營能力的地方國企作為項目主體，一廂情愿地發(fā)展自以為有前景的特色產(chǎn)業(yè)，有可能無法實現(xiàn)持續(xù)運營、成為閑置資產(chǎn)、爛尾工程、半拉子工程。
四是政府債務(wù)風(fēng)險有所累積。特色小鎮(zhèn)項目投資規(guī)模大、回報周期長，一些發(fā)達市縣的經(jīng)濟體量和綜合財力比較強，有一定能力依托當(dāng)?shù)貒蠼ㄔO(shè)小鎮(zhèn)。但一些依靠財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)的、典型“吃財政”的市縣，甚至一些縣級政府綜合債務(wù)率超過100%的風(fēng)險預(yù)警地區(qū)，也希望利用融資平臺公司舉債建設(shè)。特別是，多數(shù)中西部地區(qū)民營經(jīng)濟不發(fā)達、優(yōu)質(zhì)企業(yè)少，一些市縣政府不得不舉債配套大量啟動資金，以增加政府債務(wù)的代價，來換取小鎮(zhèn)招商的成功。
五是存在一些房地產(chǎn)化傾向。當(dāng)前，在地方政府招商工作中，如果企業(yè)是來投資房地產(chǎn)的，或者不給土地，又或給土地但地價很高；但如果企業(yè)是來投資產(chǎn)業(yè)尤其是特色小鎮(zhèn)的，那么不僅能夠得到土地，還可以享受較低的地價。一些企業(yè)尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，沒有規(guī)劃出有前景的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，沒有設(shè)計出可持續(xù)的盈利模式，就以特色小鎮(zhèn)之名低價圈土地，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)之名進行房地產(chǎn)開發(fā)，小鎮(zhèn)內(nèi)的房地產(chǎn)用地偏多、產(chǎn)業(yè)用地明顯偏少。如果將來盈利前景不好，企業(yè)就可能“跑馬圈地”，之后“賣房跑路”，原本規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)棄之不顧。
這些問題需要引起高度關(guān)注。為了針對問題進行規(guī)范糾偏，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，2017年12月，國家發(fā)展改革委出臺了《若干意見》。主要包括以下幾個方面：
一是準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵。各相關(guān)方必須認(rèn)識到，特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上的一個項目綜合體、一個產(chǎn)業(yè)社區(qū)綜合體，而不是建制鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)有“市郊鎮(zhèn)”“市中鎮(zhèn)”“園中鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”等不同地理區(qū)位，要因地制宜地設(shè)計發(fā)展模式。市郊鎮(zhèn)是城市郊區(qū)的特色小鎮(zhèn)，主要作用是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展；市中鎮(zhèn)是城市內(nèi)部的特色小鎮(zhèn)，主要作用是盤活城市內(nèi)部的低效閑置建設(shè)用地，重新規(guī)劃整合成特色小鎮(zhèn)。園中鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部的特色小鎮(zhèn)；主要作用是集聚園區(qū)中的高端要素和服務(wù)功能，帶動產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)化升級和產(chǎn)城融合；鎮(zhèn)中鎮(zhèn)是建制鎮(zhèn)內(nèi)部的特色小鎮(zhèn)，主要作用是在形成建制鎮(zhèn)的一個新的經(jīng)濟增長點和就業(yè)吸納器。
二是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。浙江特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具備相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和要素基礎(chǔ)。各地區(qū)發(fā)展很不平衡，要按規(guī)律辦事，科學(xué)把握浙江經(jīng)驗的可復(fù)制和不可復(fù)制內(nèi)容，防止盲目發(fā)展、一哄而上。
三是厘清政府與市場邊界。各地區(qū)要把企業(yè)作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍，培育特色小鎮(zhèn)投資運營商，引導(dǎo)企業(yè)有效投資。企業(yè)可以是央企，也可以是已經(jīng)市場化轉(zhuǎn)型的地方國企，還可是大中型民企。地方政府要強化規(guī)劃引導(dǎo)、營造制度環(huán)境、提供設(shè)施服務(wù)，順勢而為、因勢利導(dǎo)，不要過度干預(yù)，不要積累政府債務(wù)風(fēng)險。
四是嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向。各地區(qū)要綜合考慮特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口的規(guī)模，從嚴(yán)控制房地產(chǎn)開發(fā)，合理確定住宅用地占整個小鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例。提高產(chǎn)業(yè)用地比例，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。地方政府要科學(xué)論證企業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，對產(chǎn)業(yè)內(nèi)容和盈利模式進行重點把關(guān)，防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”項目。
五是嚴(yán)格節(jié)約集約用地。各地區(qū)要劃定特色小鎮(zhèn)的發(fā)展邊界、合理控制四至范圍。一般認(rèn)為，規(guī)劃用地面積應(yīng)控制在3平方公里左右，其中建設(shè)用地面積應(yīng)控制在約1平方公里。市縣政府要探索盤活存量和低效建設(shè)用地，在有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地塊上建設(shè)，盡可能避免所有的特色小鎮(zhèn)都要重新規(guī)劃土地。
六是注重打造鮮明特色。特色小鎮(zhèn)“特”在哪里？通常理解為1+N，1是特色產(chǎn)業(yè)，N是特色文化、特色環(huán)境和特色建筑等，這些都是1/N。各地區(qū)要以特色產(chǎn)業(yè)為核心，兼顧特色文化、特色環(huán)境和特色建筑，找準(zhǔn)特色、凸顯特色、放大特色，防止同質(zhì)化競爭。要聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，促進高端要素集聚和特色產(chǎn)業(yè)集群。
在下一步工作中，國家發(fā)展改革委將牽好頭，會同有關(guān)部門，加強對各地區(qū)的監(jiān)督檢查評估。并落實國家發(fā)展改革委《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》，會同有關(guān)部門和地方政府，支持一批特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮標(biāo)桿示范帶動作用。國務(wù)院有關(guān)部門將對已公布的第一批127個全國特色小城鎮(zhèn)、第二批276個全國特色小城鎮(zhèn)、96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)等，開展定期測評和優(yōu)勝劣汰。各省級人民政府要強化主體責(zé)任意識，及時規(guī)范糾偏，調(diào)整優(yōu)化實施方案、創(chuàng)建數(shù)量和配套政策。
